اجرای اولین برنامه توسعه ایران در سال 1327به کمک شرکتی آمریکایی آغاز شد و در سالهای بعد با ورود مشاوران هاروارد به صورت جدی ادامه یافت..
برنامه ریزی توسعه ایران، که مجموع اصول نظری و عملی جهت توسعه و رفاه جامعه و کشور می باشد در شکل جدید خود سابقه نسبتاً طولانی داشته و به دهه 20 قبل از انقلاب بازمی گردد. به گونه ای که می توان ایران را یکی از پیشگامان تأسیس این نهاد در میان کشورهای جهان سوم دانست. اجرای اولین برنامه توسعه ایران در سال 1327به کمک شرکتی آمریکایی آغاز شد و در سالهای بعد با ورود مشاوران هاروارد به صورت جدی ادامه یافت. حضور و نفوذ آمریکا در تدوین برنامه های توسعه ناشی از سیاستها و اهداف خاص این کشور بود که با توجه به سیاستهای این کشور در قبال ایران، در درازمدت نتوانست به توسعه واقعی منجر گردد. با این توضیحات در ادامه به تشریح بیشتر این موضوع اعم از تاریخچه شکل گیری سازمان و نیز نقش آمریکا در شکل گیری برنامه‌های توسعه پرداخته می شود.
تاریخچه برنامه توسعه ایران
اولین اقدام عملی در خصوص تأسیس سازمان برنامه ریزی و تدوین برنامه های توسعه ایران به سال 1327 بازمی گردد. تلاشهای اولیه در این زمینه مربوط به دوره رضاشاه و تشکیل شورایی تحت عنوان شورای اقتصاد در سال 1316 می باشد. بر این اساس شورای مذکور جهت آغاز فعالیت خود، موظف به تهیه برنامه ای 7 ساله در زمینه کشاورزی گردید؛ اما این موضوع بنا به دلایل و مشکلاتی تا سال 1323 مسکوت ماند و عملاً به اجرا درنیامد. در سال 1323، شورای اقتصاد مجدداً تشکیل می‌شود و تصمیماتی را در رابطه با مسائل اقتصادی از جمله بهبود زندگی اقتصادی مردم، بهبود تولید و... اتخاذ می کند. اما برنامه و تدابیر اتخاذی مذکور نیز با شکست مواجه شده و کار برنامه ریزی به سال 1325 موکول می گردد. در این سال برای اولین بار برنامه ای اقتصادی توسط یک شرکت مشاور خارجی با نام «موریسن نودسن» جهت پیش بینی تدابیر و اقدامات لازم به منظور دریافت وام از بانک بین المللی توسعه و ترمیم تهیه می شود و کار برنامه ریزی و تنظیم آن به کمک شخصی به نام مشرف نفیسی آغاز می گردد.
هرچند در نهایت وجود برخی مشکلات مانع از اجرایی شدن برنامه های شرکت موریسن می گردد؛ اما برنامه-ای نیز با نام «برنامه توسعه و عمران ایران» تهیه می شود که بعدها مقدمه تشکیل سازمان برنامه می گردد. همچنین در 1325، برای اولین بار هیأتی تحت عنوان «هیات عالی برنامه»، تشکیل می‌شود و دو اقدام اساسی را در دستور کار خود قرار می دهد که یکی از این اقدامات معطوف به تهیه برنامه 7 ساله توسعه اقتصادی بود. این برنامه به صورت لایحه در سال 1327 تقدیم مجلس شده و در نهایت در بهمن همان سال به عنوان اولین برنامه توسعه ایران به تصویب می رسد. متعاقب این تحولات، دفتری با نام دفتر کل برنامه نیز تشکیل می گردد که بعدها سازمان موقت برنامه ریزی نام می گیرد؛ اما پیشنهاد تشکل نهایی تأسیس سازمان برنامه و نهادهای مرتبط با آن در برنامه مذکور مطرح می گردد. طی این پیشنهادات تأکید می شود که: «سازمان مستقلی که تابع تحولات سیاسی نباشد، برای ابتکار و سرپرستی و نظارت در برنامه ایجاد شود...»1
این ایده در نهایت در ماده 8 و 9 انعکاس یافته و پیش بینی می شود که سازمان مستقلی تحت عنوان سازمان برنامه جهت اجرای برنامه عمرانی کشور تحقق یابد. بدین ترتیب پس از تصویب لایحه قانونی، سازمان برنامه تشکیل و متولی اجرای برنامه های توسعه می گردد. متعاقب تأسیس سازمان، دفاتر و نهادهای وابسته به آن از جمله دفتر کل برنامه نیز به ریاست حسین مشرف نفیسی تشکیل می شود و کار تهیه و تدوین برنامه اول را در دستور کار خود قرار می دهد.
نفوذ کارشناسان آمریکایی
برنامه اول که برنامه ای 7 ساله بود، به دلیل شتابزدگی و عدم آشنایی برنامه ریزان ایرانی با امور برنامه ریزی از موفقیت چندانی برخوردار نگردید. نقطه عطف برنامه ریزی ایران در سال 1334، طی برنامه دوم و با انتصاب ابوالحسن ابتهاج به عنوان مدیر عامل سازمان اتفاق می افتد. در این دوره، نفوذ و حضور کارشناسان آمریکایی نیز در تهیه و تدوین برنامه ایران افزایش می یابد. البته حضور آمریکا پیش از این و به برنامه اول جهت تسهیل اموری چون دریافت وام از برخی سازمانهای جهانی بازمی گشت، اما در برنامه دوم حضور آنان شکل متفاوتی می یابد.
دلیل حضور آمریکا در برنامه ریزی ایران در وهله اول توسعه ایران جهت جلوگیری از نفوذ کمونیسم بود. آمریکا درصدد بود با پیشبرد مسیر برنامه و سازمان به سبک غربی مانع از نفوذ کمونیسم در ایران گردد. همزمان با پایان جنگ جهانی دوم و شکل گیری رقابت میان بلوک سرمایه داری به رهبری آمریکا و جبهه کمونیستی با محوریت شوروی، ایران به دلیل موقعیت استراتژیک و جغرافیایی از اهمیت خاصی برخوردار می شود. آمریکا به خوبی واقف بود که شرایط اقتصادی و یا سیاسی نامناسب می تواند زمینه و بستر مناسبی جهت رشد اندیشه‌های کمونیستی باشد. از سویی توسعه ایران به سبک مورد نظر آمریکا می توانست باعث جذب این کشور به بلوک سرمایه داری گردد.
این اتفاق با روی کار آمدن ابتهاج و انتصاب او به عنوان مدیر عامل سازمان تحقق می یابد. ابتهاج در اقدامی اساسی مبادرت به ایجاد یک دفتر اقتصادی و یک دفتر فنی با کمک گروهی از مشاوران غربی و زیر نظر دانشگاه هاروارد کرده2 و اعضای مجلس را متقاعد می کند که سازمان برنامه باید اقتصاددانانی از خارج استخدام نماید. بر این اساس تعداد زیادی کارشناس خارجی به دعوت ابتهاج وارد کشور می شوند که بیشتر آنها آمریکایی بودند.ابتهاج معتقد به حضور کارشناسان «خارجی بود و میل داشت که کارها را با نظر آنها انجام بدهد و خیلی دست باز با آنها رفتار می‌کرد و حال آن که با ایرانیها خیلی شدید عمل می‌کرد.»3 وی که رابطه خوبی با آمریکا داشت، با پشتوانه کمکهای گسترده مالی این کشور و بانک جهانی و درآمد نفت، برنامه دوم عمرانی پنج ساله کشور (40ـ35) را طراحی می کند.4
او همچنین در جذب و استخدام نیروهای خارجی از رئیس بانک جهانی «یوجین بلاک» نیز بهره زیادی می برد که -متاثر از روابط او با مقامات ایالات متحده- این امر حاکی از رابطه خوب وی با سازمانهای جهانی نیز بود. بنابراین همزمان با اجرای برنامه، تعداد زیادی مشاور آمریکایی جهت آموزش و طراحی الگوی برنامه ریزی وارد کشور شده و کار مشاوره و اجرای برنامه ایران را آغاز می کنند.
منوچهر اقبال و ابوالحسن ابتهاج به اتفاق چند تن از دوستان خود ، به هنگام تحصیل در فرانسه
شماره آرشیو: 4079-1ع
دلیل حضور آمریکا در برنامه ریزی ایران در وهله اول توسعه ایران جهت جلوگیری از نفوذ کمونیسم بود. آمریکا درصدد بود با پیشبرد مسیر برنامه و سازمان به سبک غربی مانع از نفوذ کمونیسم در ایران گردد.
با این حال با آنکه برنامه دوم موفق تر از برنامه اول بود اما،به دلیل آنکه «منابع درآمد بر مصارف کاذب و غیرتولیدی و بوروکراسیهایی که قارچ گونه ایجاد می شد، قرار گرفت، نتوانست اهداف پیش بینی شده را محقق نماید.»5 همین موضوع باعث شد تا در برنامه سوم بر توسعه بخشهای کشاورزی تأکید بیشتری گردد. این تأکید با روی کار آمدن جان اف کندی و فشار بر ایران جهت اصلاحات ارضی تشدید می گردد. بدین ترتیب برنامه سوم توسعه در شهریور 1341 و با اصلاحات مورد نظر آمریکا آغاز می شود. آمریکا درصدد بود با تحمیل اصلاحات ارضی و کاستن از قدرت دهقانان و کشاورزان مانع از وقوع جنبشهای ضداستبدادی در ایران گردد؛ زیرا در دهه 30 چندین جنبش ضداستبدادی با محوریت کشاورزان و دهقانان در برخی از کشورهای آسیایی به وقوع پیوسته بود.
همچنین آمریکا تلاش می کرد با اعمال اصلاحات مورد نظر، قدرت کشور را در برابر نفوذ کمونیسم افزایش دهد. بدین ترتیب با دخالت آمریکا جهت اعمال اهداف خود در برنامه، گروه مشاوران جدیدی وارد کشور شده و گروه قبلی به دلیل عملکرد ضعیف از کشور خارج می شوند.هرچند شاه برای اینکه نام خود را با اصلاحات ارضی پیوند بزند در نهایت امر این طرح را از برنامه خارج کرد و به شکلی جدا پیش برد. در مورد نتایج اجرای اصلاحات ارضی، سخنان ضد و نقیضی در میان است. اما باید این نکته را در نظر گرفت که هجوم گسترده روستائیان به شهرها و مسائلی همچون حاشیه نشینی در کلانشهرها و تنشهای اجتماعی را که در دهه 1350 در این زمینه رخ داد می‌بایست در بستر اصلاحات ارضی تحلیل کرد.
برنامه پنج ساله چهارم نیز با بهره گیری از نظرات کارشناسان آمریکایی در سال 1346به تصویب می رسد. در این برنامه، الگوی خاصی از برنامه ریزی تحت عنوان تئوری آرتور لوئیس، اقتصاددان غربی مبنای برنامه ریزی قرار می‌گیرد. چارچوب الگوی برنامه ریزی لوئیس بر اموری چون توسعه بخش خصوصی و بخش صنعت قرار داشت. در این مدل که به عنوان الگویی برای کشورهای جهان سوم مطرح می شود، تأکید بر آن است که با توسعه بخش صنعتی و انتقال نیروی مازاد از بخشهای سنتی همچون روستاها، میزان بهره وری در بخش صنعت افزایش یابد. اعمال این الگو در ادامه اصلاحات ارضی سبب شد سیل مهاجرت مردم از روستاها به شهر افزایش یابد که همان طور که گفته شد این موضوع در درازمدت تبعات اجتماعی و اقتصادی خاص خود را به همراه داشت. از سویی در کنار این معضل به دلیل مهاجرت بخش وسیعی از روستاییان، سطح زیر کشت محصولات کشاورزی با کاهش شدیدی مواجه می شود و این برنامه نیز علیرغم دست یابی به رشد بالای اقتصادی و کسب عنوان موفق ترین برنامه، آثار و نتایج نامطلبوب نیز به همراه داشت. به عبارتی دیگر این برنامه اگرچه به لحاظ کمّی موفق ارزیابی می‌شد، در کیفیت زندگی مردم نتایج مطلوبی به جا نگذاشت.
برنامه پنجم در سال 1352 تصویب می شود و با افزایش قیمت نفت و استقلال نسبی شاه تا حدی متفاوت از سایر برنامه ها تدوین می گردد، این برنامه بزرگ ترین و پرحجم ترین برنامه در دوره پهلوی بود. به دنبال اجرای این برنامه، واحدهای صنعتی بزرگی تاسیس می شود؛ اما به دلیل نتایج نامطلوب برنامه های پیشین از جمله افزایش جمعیت، بسیاری از طرحهای بزرگ صنعتی و عمرانی با شکست مواجه می شود. بخشی از این موضوع به دلیل تقلیدی بودن طرحها و بعضاً اجبار آمریکا به اجرای اصلاحات موردنظر، نامتناسب بودن برخی از پروژه های اجرایی با نیازهای داخلی کشور، لوکس گرایی و تجملاتی بودن برخی از طرحها و... بود که باعث شد تا بسیاری از اهداف پیش بینی شده در برنامه ها با شکست مواجه گردد. این دوره از برنامه‌ریزی در ایران همزمان بود با اوج‌گیری استبداد حکومت پهلوی. بنابراین برنامه ریزی بیش از آنکه مبتنی بر نگرش کارشناسی باشد، بر پایه امیال و خواسته‌های شاه و اطرافیانش استوار بود. پیامد نگرشهای حاکم بر این برنامه در درازمدت تحمیل هزینه های گزاف بر کشور و توسعه نامتوازن بود که مشکلات اقتصادی و اجتماعی خاص خود را به دنبال داشت.بدین ترتیب تسلط دوگانه حضور آمریکاییان در امور مختلف کشور اعم از تدوین و تهیه برنامه های توسعه و گسترش روزافزون استبداد در سیاستگذاریهای کشور سبب شد تا توسعه به مفهوم واقعی آن در کشور منجر نشود.
خسرو هدایت وزیر مشاور در کابینه اقبال و ابوالحسن ابتهاج رئیس سازمان برنامه
شماره آرشیو: 256-114ت
پی نوشت:
1.محمدصادق جنت، روزنامه دنیای اقتصاد، شماره 1456، 21/11/1386.
2.مارک ج گازیوروسکی، سیاست خارجی آمریکا و شاه، ترجمه جمشید زنگنه، تهران، موسسه خدمات فرهنگی رسا، 1373، ص 293.
3.حبیب لاجوردی، خاطرات جعفر شریف امامی، تهران، انتشارات سخن، 1380، ص 182.
4.همان، ص 293.
5.علیرضا ازغندی، تاریخ تحولات سیاسی و اجتماعی ایران، تهران، انتشارات سمت، 1384، ص 162. https://iichs.ir/vdcg.n9wrak9y7pr4a.html
