کاپیتولاسیون در ایران؛ از قاجار تا پهلوی در گفت‌وگو با مظفر شاهدی

□ به‌عنوان اولین سوال،‌ درباره کاپیتولاسیون در ایران و جهان و تفاوت آن با قانون موسوم به‌ کاپیتولاسیون در دوره محمدرضاشاه پهلوی کمی توضیح دهید.
اجازه بدهید ابتدا عرض کنم اصلاً کاپیتولاسیون چه معنایی دارد، پیشینه تاریخی آن در جهان و ایران چیست و اساساً این مفهوم چه رابطه‌ای با آنچه در سال 1343 در حق ‌مستشاران نظامی آمریکایی در ایران تصویب شد، دارد. کاپیتولاسیون (capitulation) واژه‌ای فرانسوی است و معنای فارسی آن قضاوت‌‌سپاری یا سپردن حق رسیدگی قضایی به‌اتهامات و جرایم اتباع و شهروندان بیگانه به‌نماینده حقوقی آنها در کشور میزبان است. این وضعیت قبل از شروع دوران موسوم به‌قرون وسطی، در تاریخ اروپا و در مقاطعی از دوران حیات امپراتوری رم (که در سال 476 میلادی سقوط کرد) وجود داشت. در عصر جدید، فقط پس از آنکه سلطان محمد دوم سلطان پرآوازه امپراتوری عثمانی در سال 1453 میلادی قسطنطنیه (استانبول بعدی) را فتح کرد، به‌تدریج حق قضاوت کنسولی یا همان کاپیتولاسیون درباره اتباعِ بیگانه و عموماً غیرمسلمانِ مقیم در خاک امپراتوری عثمانی اعمال گردید. همچنان‌که می‌دانیم در ایران هم اولین بار پس از شکست ایران در جنگهای دوره دوم ایران و روسیه تزاری و در متن عهدنامه موسوم به‌ترکمنچای (در 1243ق/ 1828م) بود که حق قضاوت کنسولی یا همان کاپیتولاسیون در حق اتباع روسیه تزاری در ایران به‌رسمیت شناخته شد. مدتی بعد البته این حق به‌اتباع انگلستان و دیگر دول اروپاییِ دارای روابط سیاسی با ایران، هم اعطا شد. این وضعیت تا اواخر دوره قاجاریه برقرار بود. فقط پس از آنکه ایران و شوروی در 26 فوریه 1921/ 7 اسفند 1299، عهدنامه مودت را امضا کردند، حق قضاوت کنسولی یا همان کاپیتولاسیون در حق اتباع شوروی لغو شد و در سال 1306ش، هم به‌طور کلی کاپیتولاسیون یا حق قضاوت کنسولی برای تمام کشورهای جهان در ایران ملغی گردید.
اما آنچه در 3 مرداد 1343 در مجلس سنا و در 21 مهر 1343 در مجلس شورای ملی دوره 21 به‌تصویب رسید، اساساً هیچ ارتباطی با کاپیتولاسیونِ دیرپایی که در بخشهای مختلف جهان و از جمله در ایران به‌مورد اجرا گذاشته شده بود، نداشت. آنچه در 21 مهر 1343 در مجلس شورای ملی دوره بیست و یکم تصویب شد، در واقع تکمله‌ای بود به‌قرارداد موسوم به: «قرارداد یا کنوانسیون وین درباره روابط دیپلماتیک» (Vienna Convention on Diplomatic Relation)؛ اصل این قرارداد که تا همین الان هم ایران آن را در روابط دیپلماتیک متقابل خود با کشورهای مختلف جهان به‌مورد اجرا می‌گذارد، در 18 آوریل 1961/ 29 فروردین 1340 در شهر وین پایتخت اتریش تصویب و به‌امضای نماینده ایران در وین، احمد متین‌دفتری (4 بهمن 1275ـ 5 تیر 1350) رسیده بود. مفاد کلی این قرارداد مصونیت سیاسی و قضایی «دیپلماتها و نمایندگان سیاسیِ» کشورهای خارجی در کشورهای میزبان را تضمین می‌کند؛ یعنی دقیقاً همین وضعیتی که تا همین الان هم در روابط دیپلماتیک کشورهای مختلف جهان و از جمله ایران برقرار بوده است.
اما آنچه موجب اعتراض شدید‌اللحن امام‌خمینی به‌مصوبهِ روز 21 مهر 1343 مجلس شورای ملی گردید، نه اصل قرارداد، بلکه الحاقیه‌ای بود که بر مبنای آن کلیه «مستشاران نظامیِ آمریکا در ایران» را مشمول مزایا و مصونیتهای سیاسی و قضایی قرارداد وین می‌کرد.1

□ چرا آمریکا در صدد به تصویب رساندن حق کنسولی بود؟
واقعیت این است که برخورداری از حق قضاوت کنسولی در حق مستشاران نظامی آمریکایی در ایران، بی‌آنکه مجلسین شورای ملی یا سنا قانونی در آن باره تصویب کنند، از اواخر پاییز سال 1322 بدان‌سو، اعمال می‌شد. در 5 آذر سال 1322 علی سهیلی نخست‌وزیر وقت قرارداد یکساله‌ای با نمایندگان سیاسی آمریکا در ایران منعقد کرد که به‌موجب آن مستشاران نظامی آمریکا در ایران از مصونیت سیاسی و قضایی برخوردار می‌شدند. در آن زمان جنگ جهانی دوم در جریان بود و ایران هم در اشغال متفقین قرار داشت. در همان دوره قراردادی مبنی بر نوسازی و تقویت ارتش ایران توسط مستشاران نظامی آمریکا فیمابین نمایندگان دو کشور ایران و آمریکا به‌امضا رسیده بود و همچنان که عرض کردم دولت ایران مصونیت سیاسی و قضایی یکساله‌ای در حق مستشارانِ آمریکایی در ایران قائل شد. از آن زمان این قرارداد بی‌سروصدا و بدون اینکه افکار عمومی در جریان امور قرار داشته باشند، همه‌ساله و برای یک‌سال آتی تمدید می‌شد! سالها بعد و در 28 اسفند 1340 که دولت علی امینی بر سر کار بود، سفیر وقت آمریکا در ایران طی نامه‌هایی از دولت ایران تقاضا کرد، مفادِ امتیازات و مزایای سیاسی و قضایی قرارداد وین،‌ که حدود 11 ماه قبل و در 29 فروردین 1340/ 18 آوریل 1961 به‌تصویب رسیده و به‌تأیید دولت ایران هم رسیده بود، در حق مستشاران رو به‌افزایش آمریکایی در ایران هم اعمال شود. در واقع سفیر تقاضا کرده بود قرارداد کمابیش مخفیانه برخورداری مستشاران نظامی آمریکا از مصونیت سیاسی و قضایی (که تا آن زمان حدود 18 سال اعمال می‌شد!) دائمی و قانونی شود. اما دولت امینی به‌این تقاضای سفیر آمریکا در ایران پاسخی نداد. وقتی اسدالله علم در 27 تیر 1341 در مقام نخست‌وزیری جانشین علی امینی شد،‌ در 20 اسفند 1341 تقاضای مذکور را به‌جریان انداخت و به‌سفارت آمریکا در تهران اطلاع داد که تقاضای فوق را بررسی خواهد کرد. در 25 دی 1342 هم دولت علم «قانون اجازه استفاده مستشاران آمریکایی در ایران از مصونیتها و معافیتهای قرارداد وین» را برای تصویب به‌مجلس سنا ارائه داد. دولت اسدالله علم در 17 اسفند 1342 جای خود را به‌دولت جدیدی به‌ریاست حسنعلی منصور داد که مشهور بود رابطه نزدیکی با محافل سیاسی آمریکا در ایران دارد و صعود خود به‌مقام نخست‌وزیری را هم مدیون حمایت آمریکاییهاست! آنچه بود مجلس سنا بی‌سروصدا و در 3 مرداد 1343 به‌لایحه تقدیمیِ مذکور که از سوی دولت علم تهیه و ارائه شده بود، رأی مثبت داد و تصویب کرد. لازم به‌یادآوری است لوایحی که ابتدا به‌مجلس سنا ارائه و تصویب می‌شد سپس برای تصویب نهایی به‌مجلس شورای ملی ارسال می‌شد؛ و هر گاه لایحه‌ای ابتدا در مجلس شورای ملی تصویب می‌شد سپس برای تصویب نهایی به‌مجلس سنا ارسال می‌گردید. مصوبه مذکورِ مجلس سنا در روز 21 مهر 1343 با اکثریتی بسیار ضعیف و شکننده در مجلس دوره 21 شورای ملی تصویب گردید! به‌رغم تمام تمهیداتی که دولت و دربار و البته نمایندگان سیاسی و اطلاعاتی آمریکا در ایران اندیشیده بودند، حتی همان نمایندگان فرمایشی مجلس دوره 21 شورای ملی هم از این که مصوبه مذکور را با رأی بالایی تصویب کنند، ابا داشتند. در روز طرح و تصویب لایحه مذکور (الحاقیه استفاده مستشاران آمریکایی در ایران از مزایا و مصونیتهای قرارداد وین؛ که به‌کاپیتولاسیون اشتهار یافته است) حتی عبدالله ریاضی رئیس وقت مجلس، در روز تصویب این لایحه، در مجلس حضور نداشت و ریاست مجلس را به‌حسین خطیبی نایب‌رئیس وقت مجلس واگذار کرده بود. ضمن آنکه شمار زیادی از اعضای فراکسیون اکثریت حزب ایران نوین هم که دولت منصور به‌پشتیبانی آنها از لایحه مذکور سخت امید بسته بود، برای آنکه مجبور نشوند به‌لایحه فوق رأی مثبت بدهند، آن روز به‌بهانه‌های مختلف از حضور در مجلس خودداری کرده بودند! به‌همین دلیل از 199 نماینده مجلس شورای ملی دوره بیست و یکم (که شمار زیادی از حضور در مجلس خودداری کرده بودند) فقط تعداد 74 نفرِ از حاضرین به‌لایحه موسوم به‌کاپیتولاسیون رأی مثبت دادند و 61 نفر دیگر از نمایندگان حاضر در مجلس هم به‌آن لایحه رأی منفی دادند. بنابراین لایحه موسوم به‌ کاپیتولاسیون با اکثریتی بسیار ضعیف به‌تصویب رسید و خشم شاه، نخست‌وزیر و نمایندگان سیاسی و اطلاعاتی آمریکا در ایران را از نمایندگان برانگیخت، تا جایی که تا مدتها برخی کارگردانان و لیدرهای مجلس به‌خاطر همان رأی ضعیف مجلس به‌ لایحه مذکور مستقیم و غیرمستقیم تحت فشار قرار داشتند. این را هم اضافه کنم الحاقیه مذکور فقط پس از پیروزی انقلاب اسلامی و در 23 اردیبهشت 1358 لغو گردید.

□ چرا شاه به این قانون تن داد؟
همچنان‌که قبلاً هم عرض کردم این مصونیت سیاسی و قضایی در حق مستشاران نظامی آمریکا در ایران، بدون آنکه به‌قانون هم تبدیل شود، تا همان لحظه تصویب آن در مجلس شورای ملی،‌ به‌دلیل تمدید بی‌سروصدای سالانه همان قراردادی که در 5 آذر 1322 فیمابین نمایندگان سیاسی دو کشور آمریکا و ایران منعقد شده بود، کماکان اجرا می‌شد. بنابراین در کلیت امر،‌ موضوع مصونیت سیاسی و قضاییِ مستشاران آمریکایی در ایران موضوع غریب یا جدیدی برای حکومت ایران و شخص شاه محسوب نمی‌شد. اما از اینکه بگذریم، در آن مقطعی که لایحه مذکور از سوی دولت اسدالله علم تهیه و به‌مجلس سنا ارائه شد، به‌دلیل نارضایتی آمریکاییها از وضعیت نه‌چندان استوار سیاسیِ حکومت ایران،‌ شخص شاه موقعیت چندان باثباتی در رأس حکومت نداشت. از اواخر سال 1339 هم شایعاتی وجود داشت مبنی بر اینکه آمریکاییها چندان نظر مساعدی نسبت به‌شخص شاه ندارند و این‌گونه اخبار و شایعات شاه را نگران می‌کرد که مبادا موقعیت او در رأس قدرت متزلزل بشود. همچنان‌که می‌دانیم علی امینی را هم آمریکاییها به‌عنوان نخست‌وزیر به‌شاه تحمیل کردند و به‌رغم آنکه در دوره نخست‌وزیری اسدالله علم مخالفان سیاسی و مذهبی حکومت سرکوب شدند و اصلاحات مورد عنایت آمریکاییها (که بعداً به‌انقلاب سفید شاه و ملت هم اشتهار یافت) در حال اجرا بود و شاه موقعیت بهتری در مقام سلطنت پیدا کرده بود،‌ اما هنوز از اینکه موجبات نارضایتی آمریکاییها را فراهم کند،‌ سخت واهمه داشت؛ اگرچه شاه تا پایان دوران سلطنت هم، هیچگاه به‌طور جدی در برابر آمریکاییها از استقلال عمل لازم برخوردار نشد! بنابراین در آستانه طرح و تصویب لایحه موسوم به‌کاپیتولاسیون در مجلسین سنا و شورای ملی، شاه اساساً در موقعیتی نبود که احیاناً با تصویب آن مخالفت بکند؛‌ که اصولاً هیچگاه هم نشان نداد، که با طرح و تصویب آن در مجلس مخالف است.

□ دلایل واکنش امام به این موضوع چه بود؟
باید عرض کنم، وقتی حسنعلی منصور به‌ مقام نخست‌وزیری رسید، برای آنکه به‌ وضعیت مخاصمه فیمابین حاکمیت و مخالفان مذهبی پایان بدهد و به‌ نوعی در روابط طرفین آشتی برقرار کند و به‌ تبع آن برای دولت خود هم پرستیژی در عرصه سیاسی و اجتماعی دست‌وپا نماید،‌ در اوایل سال 1343 دستور داد به‌ وضعیت تحت نظر بودن امام‌خمینی پایان داده شود و ایشان از حالت حصر و کنترلی که وجود داشت آزاد شود. از سوی دیگر،‌ این نگرانی هم وجود داشت که تصویب لایحه موسوم به‌کاپیتولاسیون در مجلسین سنا و شورا با مخالفتهای پیش‌بینی‌ناپذیر اجتماعی و بالاخص اسلامگرایان روبه‌رو شود. به‌همین دلیل تصویب آن لایحه در مجلس سنا بی‌سروصدا اتفاق افتاد و نهایت تلاش هم صورت گرفت خبر آن به‌ رسانه‌های عمومی درز نکند. این پنهان‌کاری کمابیش در هنگام طرح و تصویب لایحه مذکور در مجلس شورای ملی هم اعمال گردید. به‌ همین دلیل هم بود که خبر تصویب آن در مجلس شورای ملی با چندین روز تأخیر و فقط در اوایل آبان 1343 به‌اطلاع امام‌خمینی رسید؛‌ که تا آن هنگام هیچ‌گونه اطلاعی از سابقه موضوع نداشت.
اطلاع از ماهیت و محتوای الحاقیه قرارداد وین، در موضوع مصونیت سیاسی و قضایی مستشاران نظامی آمریکا در ایران، به‌نوعی یادآور برقراری وضعیت کاپیتولاسیون در ایرانِ دوره قاجار بود. امام‌خمینی باور داشت،‌ اعمالِ این وضعیت، متضمن تحقیر و توهینی بی‌سابقه به‌ ملت ایران و حتی حاکمیتِ وقت و نقض صریح و تأسفبار استقلال ملی و سرزمینی ایران‌زمین خواهد بود. به‌ همین دلیل هم بود که به‌ سرعت واکنشی بسیار شدید و دلیرانه به‌‌تصویب آن لایحه نشان داد. به‌رغم انسداد سیاسیِ روزافزونی که بر کشور حاکم بود و دستگاههای اطلاعاتی و انتظامی برخورد سرکوبگرانهِ بی‌اغماض و شدیدی با مخالفان سیاسی داشتند، اما امام‌خمینی که طی دوساله اخیر (1341ـ 1343) هم کمترین اعتنایی به‌ سرکوبگریها و اعمال فشارهای حکومت نکرده بود، در روز چهارم آبان 1343 که مقارن با سالروز تولد شخص شاه هم بود، ضمن تقبیح مصوبه مذکور و تذکر موارد متعددِ حقارتی که آن مصوبه به‌حاکمیت و ملت ایران تحمیل می‌کرد،‌ مجموعه حاکمیت و شخص شاه را با شدید‌ترین لحن مورد حمله و شماتت قرار داده و تهدید کرد که به‌ مخالفتهای بی‌اغماض و سرسختانه خود با آن مصوبه ادامه خواهد داد. قراینی هم وجود داشت که نشان می‌داد به‌رغم سرکوبگریهای یکی دو ساله اخیر،‌ موج جدیدی از مخالفتهای سیاسی و اجتماعی حاکمیت را تهدید می‌کند. به‌همین دلیل، حکومت که سخت نگرانِ گسترش دوباره ناآرامیهای سیاسی و اجتماعی در کشور بود،‌ در روز 13 آبان 1343 ایشان را از کشور تبعید کرد.

□ مشکلات ایجاد شده برای ایران چه بود؟
در هر حال آمریکا که در همان دهه 1320 هم به‌تدریج نفوذ روزافزونی در عرصه سیاسی،‌ اقتصادی و امنیتی ایران پیدا می‌کرد؛ بالاخص پس از کودتای 28 مرداد 1332 که مقارن با گسترش وضعیت جنگ سرد در میان دو اردوگاه شرق و غرب بود، با سرعت و صراحت بیشتری حضور و نفوذِ همه‌جانبه خود را در ایران گسترش داد. در واقع در سالهای متعاقب کودتای 28 مرداد ایران عملاً در ردیف کشورهای اقماری جهان سرمایه‌داری به‌رهبری آمریکا قرار گرفته بود و خواسته یا ناخواسته قراردادهای اقتصادی، سیاسی، امنیتی و نظامیِ متعددی با ‌آمریکا منعقد می‌کرد که نتیجه منطقی آن تقویت موقعیت سلطه‌جویانه آمریکا در ایران بود. بنابراین از مدتها قبل از آنکه لایحه موسوم به‌کاپیتولاسیون در مجالس سنا و شورای ملی تصویب شود، نفوذ و حضور سیاسی،‌ اقتصادی و امنیتی ـ نظامی آمریکا در ایران گسترشی بی‌سابقه پیدا کرده بود و تصویب آن لایحه،‌که طی دو دهه گذشته هم عملاً اجرا می‌شد، تغییر چندانی در معادلات سیاسی و دیپلماتیک فیمابین ایران و آمریکا ایجاد نمی‌کرد. بنابراین اگرچه تصویب لایحه موسوم به‌ کاپیتولاسیون در مجلسین سنا و شورای ملی بر دامنه مخالفتهای سیاسیِ جریانهای سیاسی منتقد افزود؛‌ که می‌دانیم در ادبیات سیاسی مخالفان سیاسی حکومت پهلوی در دو دهه 1340 و 1350 وابستگی رژیم پهلوی به‌آمریکا و غرب جایگاه بسیار مهمی داشت و اساساً از منظر مخالفان آشتی‌ناپذیر سیاسی، یکی از گناهان نابخشودنی شاه و رژیم پهلوی وابستگی آن به‌جهان سرمایه‌داری غرب و بالاخص آمریکا بود؛ اما در رابطه شاه و رژیم پهلوی با دولت آمریکا تغییر یا مشکلی خاص ایجاد نکرد و تا پایان دوره پهلوی مستشاران نظامی آمریکا در ایران از مصونیت سیاسی و قضاییِ مندرج در قرارداد وین برخوردار بودند.

□ آیا امروزه در کشورهای مختلف قانون کاپیتولاسیون وجود دارد ؟
همچنان که عرض کردم پس از پیروزی انقلاب اسلامی،‌ وضعیت مصونیت سیاسی و قضایی مستشاران آمریکا در ایران در 23 اردبیهشت 1358 از سوی ایران لغو شد. از ایران که بگذریم، این وضعیت همچنان درباره مستشاران نظامی کشورهای عضو ناتو برقرار است. نظامیان آمریکایی که از هنگام پایان جنگ جهانی دوم تا همین الان در ژاپن مستقر هستند، به‌رغم برخی محدودیتها که در سال 1390 اعمال شد، همچنان از مصونیت سیاسی و قضایی برخوردار مانده‌اند. در عراق هم از سال 1393 این وضعیت برقرار شده است. از سال 1392 آمریکا تلاش می‌کرد مصونیت سیاسی و قضایی مشابهی برای نظامیان خود در افغانستان هم به‌دست بیاورد؛ که تاکنون اطلاع دقیقی درباره نتیجه آن به‌دست نیامده است.

□ سپاس فراوان آقای شاهدی
منبع: جام‌جم‌آنلاین، 4 آبان 1397. https://iichs.ir/vdci.yaqct1azpbc2t.html

نشست رونمایی از کتاب «شاهنامه‌ای برای شاه» برگزار می‌شود

«بسیج، نماد ایثار در دوران دفاع مقدس» در آیینه تصاویر

جریان‌هایی که به وزیر اقتصاد ملی دولت مصدق پشت کردند

شیخ مرتضی آشتیانی

شکار چریک

کاپیتولاسیون در ایران؛ از قاجار تا پهلوی در گفت‌وگو با مظفر شاهدی