آیا بودجه کشور در دوره پهلوی اول در مسیر صنعتی‌سازی و تقویت پایه‌های اقتصاد کشور هزینه شد و آیا سنت بودجه‌ریزی ایران در این دوره شانزده‌ساله تغییری کرد؟

 
نحوه تخصیص بودجه در هر دولت و رژیمی نشان‌دهنده اولویت‌هایی است که تصمیم‌گیرندگان و سیاست‌گزاران بر آن تأکید دارند؛ از همین رو تحلیل عملکرد بودجه‌ای می‌تواند به روشن ساختن مبانی فکری و نوع نگاه کارگزاران نسبت به حوزه‌های مختلف کمک کند. از این رو بررسی کم و کیف و نحوه هزینه‌کرد بودجه در دوره پهلوی اول می‌تواند ما را به درک درستی از واقعیت‌های اقتصاد سیاسی این دوره برساند؛ واقعیت‌هایی که نشان می‌دهد برخلاف ادعاهای رضاخان، بودجه کشور در بازه زمانی شانزده‌ساله سلطنت وی بیش از آنکه در مسیر صنعتی‌سازی و و تقویت پایه‌های اقتصاد کشور هزینه شده باشد صرف موارد دیگری همچون نظامی کردن ایران شده است.  
 
بودجه در عصر پهلوی
تاریخ بودجه‌نویسی به سبک جدید در ایران با نام مورگان شوستر آمریکایی گره خورده است. شوستر در سال‌های پایانی حکومت قاجار برای سامان دادن به وضعیت مالی دولت به ایران آمد، اما به دلایلی چند نتوانست عملکرد موفقی داشته باشد. چند سال بعد با ورود یک آمریکایی دیگر به نام آرتور میلسپو بود که نظام بودجه‌نویسی ایران چهره‌ای متفاوت پیدا کرد و از شکل سنتی خود فاصله گرفت. با این همه سنت بودجه‌ریزی در ایران مالی بود؛ به این معنا که هدف اصلی در آن کنترل حجم مخارج به منظور جلوگیری از بی‌پول شدن دولت بود نه تطبیق برنامه‌ها و یا اولویت­بندی در امور.
 
وزارت مالیه در دوره پهلوی اول در کنترل پول و شکل‌گیری سنت مالی محافظه‌کارانه عمل می‌کرد و به همین دلیل بودجه‌ریزی شامل برنامه‌ریزی، گزینش برنامه‌های توسعه و برآورد هزینه فعالیت‌های نهادها که متولی امر هستند نمی‌شد. در واقع از ابتدای عصر پهلوی اول تا سال 1330 در پایان هر سال حق‌الامتیازها از سوی گمرکات کشور نصیب وزارت دارایی می‌شد و این حق‌الامتیازها جریانی از پولی ایجاد می‌کردند که صرف مخارج وزارتخانه‌ها می‌شد. این نظام به گسترش فساد و ایجاد سازمان‌های شبه‌مستقل (بنگاه‌ها) منجر شد که خارج از فرایند مرسوم بودجه بودند.1 اما مهم‌تر از اشکالات اساسی در شکل و کیفیت بودجه‌نویسی نحوه هزینه‌کرد بودجه در این بازه زمانی شانزده‌ساله بود.
 
بیشتر بخوانید:
نحوه تنظیم بودجه در عصر رضاشاه
ارتش و صنعت؛ کدام یک از بودجه سال 1313 بیشتر سهم بردند؟
  نحوه هزینه‌کرد بودجه در دوره پهلوی اول
در دوره شانزده‌ساله حکومت رضاخان با وجود تغییرات ظاهری در نظام بودجه‌نویسی ایران عملا این شاه بود که نحوه هزینه‌کرد بودجه را مشخص می‌کرد. نظام فردمحور پهلوی اول در واقع جایی برای برنامه‌ریزی دقیق و هزینه‌کرد بودجه مبتنی بر نیازهای کشور باقی نمی‌گذاشت. در بودجه به جز وزارتخانه‌ها نه هیئت دولت و نه یک مقام دیگری نظارتی بر نحوه هزینه اعتبارات ندارد و اعتبارات به ترتیب اساسی و با رعایت تقدم و ملازمه در مورد برخی اقدامات تقسیم نشده و بودجه مطابق با رعایت اصل تقدم تصویب نمی‌شود. در اجرا نیز وزارت دارایی تنها اشکالات مربوط به حسابداری را مطرح می‌کند و گاهی اعتبارات برای کارهای مهم وصول نشده، ولی اعتبارات برای کارهای بی‌فایده پرداخت می‌شود.2 در این میان مجلس نیز عملا نقش چندانی در جهت‌دهی به نحوه هزینه‌کرد بودجه کشور نداشت؛ تا جایی که یکی از نمایندگان مجلس شورای ملی شیوه تصویب و هزینه‌کرد بودجه را چنین توضیح می‌دهد: 
 
«بودجه مملکت عموما طوری نیست که قانون اساسی پیش‌بینی کرده و تحت نظارت مجلس باشد. در بودجه مخارج و درآمدی تصویب شده، ولی از طرز عمل در آن اطلاعی نداریم، مطابق قانون امروز این بودجه تصویب می‌شود و از فردا حواله صادر کردن و وصول کردن انجام می‌شود و باید مجلس اطلاع داشته باشد؛ البته این اطلاع مستقیم از طرف مجلس نخواهد بود، ولی دیوان محاسباتی که قانون پیش‌بینی کرده برای همین است که هیچ حواله از طرف وزارت مالیه اجازه پرداخت داده نشود مگر اینکه به تصدیق دیوان محاسبات رسیده باشد. دیوان محاسبات در حقیقت مأمور نظارت در جمع و خرج از سوی مجلس است. اگر این مؤسسه وجود نداشته باشد، شاید کمتر محتاج باشیم به اینکه توضیحات زیادی راجع به کسر عایدات یا مخارج بخواهیم. بااین‌حال خیلی از عواید هست که در جزء بودجه نمی‌آید. در سال چندین میلیون برای مخارج راه آهن و باج راه و غیره مصرف می‌شود و مجلس از این مخارج هیچ اطلاعی ندارد. اینها وجوهی است که از کیسه عموم بیرون می‌آید و هر وجهی که از مردم گرفته می‌شود باید با تصویب و اطلاع و نظارت مجلس خرج شود».3
 
در نمونه‌ای دیگر در تلگرافی از اداره محاسبات دربار شاهنشاهی به رضاشاه آمده است که حسب‌الامر مطاع مبلغ یکصدهزار ریال از موجودی بودجه 1313 دربار شاهنشاهی برای خرید ده فقره املاک واقعه بین شیرگاه و شاهی جهت سلطان سیدمرتضی‌خان ارسال گردید. از پیشگاه مقدس ملوکانه استدعا دارم امر و اجازه فرمایند اعتبار مبلغ یکصدهزارریال معروضه در بودجه مردادماه 1313 دربار شاهنشاهی منظور و محسوب گردد.4 این‌گونه مستندات نشان می‌دهد که بودجه کشور و هزینه‌کرد درآمدها عملا متأثر از خواست رضاخان بوده و ارکان قانونی دیگر مانند مجلس و حتی وزارتخانه‌ها چیزی جز بازیگر و مجری اوامر شاه نبوده‌اند. در این میان رضاخان علاقه وافری به هزینه‌کرد منابع مالی گسترده در بخش نظامی داشت. بخشی از این منابع در قالب بودجه هزینه می‌شد و بخش زیادی نیز از منابع حاصل از فروش نفت که در بودجه کشور لحاظ نمی‌شد.
 
چند سال بعد با ورود یک آمریکایی دیگر به نام آرتور میلسپو بود که نظام بودجه‌نویسی ایران چهره‌ای متفاوت پیدا کرد و از شکل سنتی خود فاصله گرفت. با این همه سنت بودجه‌ریزی در ایران مالی بود  
علاقه رضاخان به نظامی کردن کشور در بودجه ایران در سال‌های حکومت او به خوبی قابل مشاهده است. میلسپو در خاطرات خود به این نکته اشاره می‌کند که در سال 1926م، شرایط مقدماتی پیشرفت سیاسی، اقتصادی و اجتماعی در ایران فراهم بود و احتمال داشت اعتماد عمومی به دولت که لازمه وحدت ملی است در میان مردم به‌تدریج ایجاد شود، اما این تاریخ با غارت گسترده رضاشاه و ارتش او هم‌زمان شد.5 مخارج و هزینه‌های وزرات جنگ در سال‌های مختلف و مقایسه میان آنها نشان می‌دهد که هزینه این وزارتخانه و بودجه‌ای که در سال 1320 برای آن در نظر گرفته‌اند در مقایسه با سال 1312 به میزان 222.8 درصد رشد داشته است. این رقم در مقایسه با سال 1307 بیشتر بوده و رشدی معادل 530.9 درصدی را نشان می‌دهد. مقایسه هزینه وزارت جنگ با وزارت دارایی به‌خوبی نشان می‌دهد که تا چه اندازه این وزارتخانه حائز اهمیت بوده است؛ به طوری که در سال 1320 تنها 2 درصد از بودجه کشور صرف وزارت دارایی یا همان وزارت اقتصاد ملی می‌شد که تمام اداره کل صنایع، کشاورزی، معادن و بازرگانی را دربر می‌گرفت، اما وزارت جنگ وضعیت متفاوتی را نسبت به سایر وزارتخانه‌ها داشت و در تمام سال‌های رژیم پهلوی حدود 16 تا 34 درصد از بودجه کشور به وزارت جنگ اختصاص داشت؛ برای مثال درحالی‌که بودجه کل کشور در سال 1316 رقمی معادل 1.250.002.911 ریال بود، بودجه ارتش در این سال معادل 309.408.380 بود که چیزی بیش از 24 درصد کل بودجه کشور بود که به وزارت جنگ پرداخته می‌شد.6 بودجه ارتش شامل مجموع بودجه وزارت جنگ، بودجه اداره امنیه، بودجه نظام وظیفه، هزینه تحصیل نظامیان در اروپا، هزینه خرید تجهیزات مانند کشتی، هواپیما، اسلحه و... می‌شد که در سال‌های مختلف مقادیر آن متغیر بوده است.
 
مقایسه بودجه کل کشور با بودجه ارتش در سال‌های 1307-1320 7
سال
بودجه کل کشور
بودجه ارتش
نسبت بودجه ارتش به کل کشور
1307
267.113.917
110.684.600
41/43
1308
311.124.040
142.744.600
45/88
1309
352.987.776
146.984.600
41/64
1310
373.273.458
151.089.980
40/47
1311
421.400.000
174.939.980
41/51
1312
506.904.460
210.284.980
41/48
1313
621.307.865
233.284.980
37/54
1314
751.123.487
249.807.980
33/25
1315
1.000.016.740
269.408.380
26/94
1316
1.248.037.377
309.408.380
24/179
1317
1.529.392.648
354.408.380
23/17
1318
1.930.096.700
399.408.380
20.69
1319
3.094.393.977
520.408.380
16/81
1320
4.323.911.676
628.799.924
14/54
  مخارج وزارت جنگ در سال‌های مختلف 1307-1320 8
 
 
توسعه و تجهیز ارتش نیاز به منابع مالی داشت و به همین دلیل یکی از سیاست‌های دولت در نحوه هزینه‌کرد بودجه کشور تأمین مالی بودجه دفاعی کشور با ارقامی بیش از سایر وزارتخانه‌ها حتی وزارت فواید عامه و وزارت اقتصاد بود. سایر ارقامی که خود شاه از محل حساب درآمد مخصوص هزینه می‌کرد در بودجه دیده نمی‌شد و کاملا شخصی بود. علاقه رضاشاه به سرمایه‌گذاری در بخش آموزش هم کم بود؛ به طوری که در سال‌های 1301 تا 1320 که ارتش به‌طور متوسط بیش از 30 درصد بودجه کشور را به خود اختصاص می­داد به طور متوسط چیزی در حدود 4 درصد بودجه به بخش آموزش اختصاص پیدا می­کرد که این سهم هر سال با نرخ کمتر از 1 درصد افزایش می‌یافت.9
 
سخن پایانی
در سال‌های اخیر برخی در ایران و به‌ویژه خارج از کشور تلاش دارند رژیم پهلوی اول را به مثابه رژیمی توسعه‌خواه معرفی کنند، درحالی‌که یکی از مشخصه‌های روشن نظام‌ها یا به تعبیری دولت‌های توسعه‌خواه تلاش آنها برای سوق دادن منابع مالی کشور در جهت برنامه‌های توسعه صنعتی و همچنین هزینه‌کرد منابع گسترده در بخش آموزش کشور است. با این همه نگاهی به آمارهای اقتصادی موجود که بیش از همه با دقت بالا در بودجه کل کشور بازتاب پیدا کرده نشان می‌دهد بخش زیادی از منابع مالی کشور در این دوره نه در مسیر صنعتی‌سازی و تقویت زیرساخت‌های آموزشی، بلکه در مسیر نظامی کردن ایران با هدف افزایش توانایی حکومت برای سرکوب مخالفت‌های سیاسی و تقویت ارتش به عنوان بازوی قدرت رضاخان بوده است. بودجه کشور در فاصله سال‌های 1304 تا 1320 که بخش عمده آن بدون نظارت نهادهای قانونی مانند مجلس و تنها براساس امیال رضاخان هزینه می‌شد، در واقع منعکس‎‌کننده سرشت واقعی رژیم پهلول اول است.
 

 
پی نوشت:
1. جورج بی، بالدوین، برنامه‌ریزی و توسعه در ایران، ترجمه میکائیل عظیمی، تهران، انتشارات علم، 1394، صص 81-82.
2. احمد متین دفتری، دخالت مستقیم دولت در اقتصاد، تهران، بی‌نا، 1324، ص 21.
3. مشروح مذاکرات مجلس شورای ملی، دوره نهم، جلسه هفتم، 2 اردیبهشت 1312.
4. فرهاد رستمی، پهلویها، ج 1، تهران، موسسه مطالعات تاریخ معاصر ایران، 1384، ص 274.
5. آرتور میلسپو، آمریکایی‌ها در ایران، تهران، البرز، 1370، صص 36-37.
6. مجموع قوانین مجلس شورای اسلامی، قانون بودجه کل کشور، 23 اسفند 1315.
7. مجموع قوانین مجلس شورای ملی، قانون بودجه کل کشور سال‌های 1307 تا 1320.
8. مجموع قوانین مجلس شورای ملی، مخارج بودجه کل کشور در سال‌های 1307 تا 1320 در قانون بودجه کل مملکتی.
9. جورج بی، بالدوین، همان، ص 33.