بررسی ورود ایالات متحده و بازوهای اجرایی و بین‌المللی آن در فرایند برنامهریزی ایران؛
ایران جزء اولین کشورهای آسیایی بود که به تأسیس سازمان برنامه و بودجه اقدام کرد. این سازمان با هدف مدیریت بهتر کشور و اجرای پروژه‌های کلان مدیریتی تشکیل شد. بااین‌حال آنچه درباره تشکیل این سازمان مهم به نظر میرسد نقش و اصرار آمریکا برای ایجاد آن است. آمریکا از تأسیس این سازمان، اهداف خاص خود را دنبال می‌کرد
پایگاه اطلاع‌رسانی پژوهشکده تاریخ معاصر؛ ایران جزء اولین کشورهای آسیایی بود که به تأسیس سازمان برنامه و بودجه اقدام کرد. این سازمان با هدف مدیریت بهتر کشور و اجرای پروژه‌های کلان مدیریتی تشکیل شد. بااین‌حال آنچه درباره تشکیل این سازمان مهم به نظر میرسد نقش و اصرار آمریکا برای ایجاد آن است. آمریکا از تأسیس این سازمان، اهداف خاص خود را دنبال می‌کرد. اهدافی که بسیاری از آنها با اهداف توسعه ایران در تضاد بود. این مقاله درصدد است ورود ایالات متحده و بازوهای اجرایی و بین‌المللی آن در فرایند برنامهریزی در ایران را به بحث بگذارد.
تأسیس سازمان برنامه و بودجه در سال 1327
سازمان برنامه و بودجه ایران رسما در سال 1327 تأسیس شد، اما فکر تأسیس آن چند سال پیش از آن شکل گرفته بود؛ بااین‌حال به دلیل برخی از موانع اجرایی شدن آن به تعویق افتاد. در دهه 1330، فضای نسبتا آزاد سیاسی و افزایش مشکلات اقتصادی باعث شد برخی از دولتمردان شرایط بهتری برای طرح مشکلات اقتصادی و راه‌حل‌های آنها داشته باشند. یکی از مشکلات مهم کشور درمورد روستاییان بود. جالب است بدانید که در زمان تأسیس سازمان برنامه، 80 درصد جمعیت کشور روستانشین بودند. این قشر که بار سنگین صادرات محصولات کشاورزی و لبنی بر دوش آنها بود، با مشکلات خاصی مواجه بودند؛ ازاین‌رو دولت موظف بود با برنامه‌ریزی‌های مناسب و درازمدت بخشی از مشکلات آنها را حل کند، اما در کنار این مشکلات، فشار آمریکا برای تأسیس سازمان برنامه نیز بسیار آشکار بود. چنان‌که دولت از اوایل سال 1325 به دلیل توصیه‌های سازمان‌های مختلف آمریکایی و بر اساس طرح وزارت اقتصاد و دارایی، اولین برنامه اقتصادی ـ اجتماعی را تهیه کرد و با تجدیدنظر در سال‌های 1326 و 1327 به اجرا گذارد.[1]
جلسه سازمان برنامه و بودجه
شماره آرشیو: 107-924ر
فشار آمریکا برای برنامهریزی توسعه در ایران به چند سال قبل از تأسیس این سازمان مربوط است. افراد و شرکت‌های آمریکایی بسیاری با مقامات ایران وارد مذاکره شدند تا زمینه‌های لازم برای تأسیس این سازمان را فراهم کنند. شرکت مقاطعه‌کار موریس نودسن از جمله این شرکت‌ها بود. «قرارداد بین دولت ایران و شرکت مهندسین مشاور موریسن نودسن در ۲۵ آذر ۱۳۲۵ امضا شد و اولین گروه از مشاوران آن شرکت متشکل از پنج نفر، در تاریخ 7 دی ۱۳۲۵ وارد ایران شدند. البته چهار نفر دیگر نیز بعدا به آنها اضافه شدند. مشاوران موریسن نودسن پس از چند ماه توقف در ایران در اردیبهشت ۱۳۲۹ کار خود را خاتمه دادند.»[2]
سپردن کار به شرکت نودسون از همان ابتدا مخالفانی داشت. برخی از مقامات و کارشناسان ایرانی مربوط این اقدام را مغایر با منافع ملی کشور می‌دانستند. مشرف نفیسی، که نماینده ایران در بانک بین‌المللی ترمیم و توسعه در واشنگتن بود، از جمله افرادی بود که از ابتدا با سپردن کار به یک شرکت پیمانکاری مخالف بود. وی در خاطرات خود گفته است:
«روزی به من پیشنهاد کردند طرح یک قرارداد برای ارجاع مأموریت تهیه برنامه هفت‌ساله به کمپانی موریسن نودسن، که یک شرکت مقاطعه‌کار آمریکایی است، را آماده کنم. من اصولا با ارجاع چنین مأموریتی به یک مقاطعه‌کار موافقت نداشتم؛ زیرا می‌دانستم مقاطعه‌کار همیشه سعی دارد کارهای باب دندان خود را که برای او پرنفع و برای کشور کم حاصل است، در برنامه بگنجاند، ولی چون دستور از تهران تغییرناپذیر بود، مخالفت من مؤثر واقع نگردید».[3]
البته ناگفته نماند تلاش برای برنامهریزی توسعه در ایران، وابستگی ایران را به نهادهای بین‌المللی بیشتر می‌کرد. کما اینکه ایران ناچار بود برای خواست این نهادهای بین‌المللی شروط بسیاری را بپذیرد. بانک بین‌المللی ترمیم و توسعه از جمله این سازمان‌هاست. ارتباط این سازمان با برنامهریزی توسعه در ایران به طور غیرمستقیم بود؛ چنان‌که وقتی ایران در سال 1325 از این بانک تقاضای وام کرد، سازمان اعطای وام را منوط به شرط و شروطی کرد «از جمله آنکه بانک در مذاکرات مربوط به وام همواره درخواست‌کننده را به تسویه دیون معوقه خارجی و اتخاذ یک سیاست سالم اقتصادی و مالی و تبدیل سرمایه‌گذاری عمومی به وسیله‌ای برای به جریان انداختن سرمایه خصوصی نه وسیله‌ای برای کارشکنی در راه آن ترغیب کرده است».[4]
ایران به دلیل شروط خاص بانک ترمیم و توسعه موفق به دریافت وام نشد. همین موضوع باعث شد مقامات ایرانی برای جلب نظر این بانک با گروه اقتصادی موریسن نودسون وارد مذاکره شوند. با وارد شدن پای شرکت نودسون به سازمان برنامه ایران، گزارشی توسط شرکت تهیه شد که آن را پایه اولین برنامه توسعه ایران قرار دادند. با تأسیس سازمان و تهیه اولین برنامه مدون آن، وامی نیز از سوی آمریکا به ایران اعطا شد تا از آن در کار اجراسازی برنامه‌ها استفاده کند. بعد از آن چندین گروه مشاوره آمریکایی دیگر نیز وارد ایران شدند تا به ایران در زمینه برنامهریزی توسعه مشاوره‌های لازم را بدهند.
تأثیر نفوذ آمریکا در سازمان برنامه ایران
نفوذ و مشارکت آمریکا در برنامهریزی توسعه ایران تأثیر به‌سزایی در نتیجه نهایی برنامه‌ها داشت. از جمله این نتایج می‌توان به شکست فاحش برنامه‌ها اشاره کرد. بر این اساس بررسی دقیق تمام برنامه‌هایی که در دوره پهلوی دوم اجرا شدند نشان می‌دهد اکثر آن برنامه‌ها شکست فاحشی خوردند. این شکست ناشی از موارد متعددی بود. از جمله این موارد می‌توان به تعارضات و چندگانگی در برنامه‌ها و بی‌توجهی به نیازها و شرایط واقعی کشور در برنامه‌ها اشاره کرد. در واقع یکی مشکلات و معضلات بسیار بزرگ برنامه‌های توسعه ایران، سیاسی بودن آنها بود.
منظور از سیاسی بودن برنامه‌ها، نفوذ مستقیم آمریکا در تدوین برنامه‌ها بر اساس منافع سیاسی خود بود؛ برای نمونه می‌توان به برنامه اول اشاره کرد که اجرای آن با برنامه اصل 4 ترومن هم‌زمان شد. اصل 4 ترومن بر اعطای وام به کشورهای در حال توسعه با هدف جلوگیری از نفوذ کمونیسم در آن کشورها اشاره داشت. جالب است وقتی ایران تقاضای چنین وامی را کرد، آمریکا اعطای آن را منوط به استخدام مستشاران مالی در سازمان برنامه کرد. البته در نهایت برخی از عوامل سازمان برنامه ایران با شروط آمریکا مخالفت کردند، اما به طور کلی فضای فکری سازمان برنامه به استخدام خارجیان و کمک گرفتن از آنها تمایل داشت؛ چنان‌که «ابتهاج معتقد به خارجی بود و ميل داشت كه كارها را با نظر آنها انجام بدهد و خيلی دست باز با آنها رفتار می‌كرد و حال آنكه با ايرانی‌ها خيلی شديد عمل می‌كرد».[5]
موضوع استخدام خارجیان در سازمان برنامه در دهه 1330 به صورت بسیار پررنگ‌تر مطرح شد و جالب آن است که این بار مقامات ایرانی چنین درخواستی را دنبال کردند؛ چنان‌که در سال 1339 سازمان برنامه و بودجه ایران بخشنامه‌ای صادر کرد که طبق آن فقط خارجی‌ها حق شرکت در مناقصه‌های سازمان یادشده را داشتند. در این زمان، تمام سازمان‌ها و ادارات اقتصادی و نظامی و... پر از کارشناسان غربی به‌ویژه آمریکایی بود که تعداد آنان به چندین هزار نفر می‌رسید. این کارشناسان حقوق‌های کلان از دولت ایران می‌گرفتند.[6]
علاوه بر تعارضات و تعدد منابع تصمیم‌گیری، که عامل مهمی در شکست برنامه‌ها بود، متکی بودن به منابع خارجی نیز تأثیر مهمی بر شکست برنامه‌ها داشت. در واقع قرضه‌ها یا وام‌هایی که با عناوین مختلف دریافت می‌شدند با بهره‌های سنگین همراه بودند. وام‌ها برای اجرای اهداف مندرج در برنامه‌های توسعه دریافت می‌شدند، اما عملا از آنها برای سایر بخش‌ها استفاده می‌شد. در اثبات این ادعا می‌توان به اظهارات یکی از مقامات مسئول سازمان برنامه اشاره کرد:
«در 20 فروردین 1340، احمد آرامش، مدیرعامل سازمان برنامه و معاون نخست‌وزیر، اعلام کرد که برنامه توسعه هفت‌ساله دوم با شکست روبه‌رو شده است. او اظهار داشت که 65 درصد مخارج برنامه هفت‌ساله دوم از درآمد نفت و قرضه‌های خارجی و کمک‌های بلاعوض آمریکا تأمین شده است و فقط 35 درصد مخارج مزبور از منابع داخلی تأمین گردیده است».[7]
جالب آن است که کشورهای خارجی از جمله آمریکا، که بزرگ‌ترین کشور وام‌دهنده به ایران به‌شمار می‌آمد، از تقاضاهای ایران برای دریافت وام استقبال می‌کردند؛ زیرا به‌درستی آگاه بودند که وام‌های اعطایی با سودهای سرشار و به اشکال مختلف به کشورشان باز خواهد گشت. به همین دلیل بود که بزرگ‌ترین وام‌ها نیز بدون هیچ گونه بهانه‌ای و به‌راحتی پرداخت می‌شدند. در یکی از منابع درباره یکی از درخواست‌های محمدرضا پهلوی برای دریافت وام آمده است: پس از بازگشت محمدرضا پهلوی، رابرت مک نامارا ــ رئیس بانک بین‌المللی ترمیم و توسعه ــ برای مذاکره با مقام‌های اقتصادی و مالی ایران درباره امکانات همکاری و شرکت بانک مذکور در برنامه‌های عمرانی ایران به تهران آمد و ناهار را با شاه خورد: «ناهار، امروز مک نامارا، وزیر دفاع سابق آمریکا و رئیس امروزی بانک بین‌الملل، میهمان شاهنشاه بود... می‌گفت: صدمیلیون دلاری به ما قرض خواهد داد».[8]
شاید این مطالب برای شما هم جالب باشد:
|
سخن نهایی
مشارکت کشورها در برنامه‌های توسعه کشورهای دیگر به خودی خود امر مذمومی نیست. بااین‌حال زمانی که مشارکت کشورها به مداخله تبدیل شود و منافع ملی کشور مشارکت‌کننده در اولویت قرار بگیرد، قطعا برنامه‌های توسعه با چالش‌هایی مواجه خواهد شد. در واقع بزرگ‌ترین مشکل ایران در حوزه سازمان برنامه و بودجه همین موضوع، یعنی تحمیلی بودن این نهاد و نقش مستقیم آمریکا در تعیین اهداف برنامه، بود. این موضوع باعث شد این سازمان از اهداف اصلی خود برای توسعه کشور بازبماند.
پی‌نوشت‌ها:
[1] . علیرضا ازغندی،
تاریخ تحولات سیاسی و اجتماعی ایران، 1320- 1357، تهران، سمت، چ سوم، 1384، ص 161.
[2] . مسعود نیلی، محسن کریمی،
برنامهریزی در ایران، 1316- 1356، تهران، نشر نی، 1396، صص 37-38.
[4] . على شهوند، حبیب‌اله سعیدی نی، «تحلیلی تاریخی از زمینه‌های پیدایش برنامهریزی توسعه‌ای و شکل‌گیری سازمان برنامه در ایران (دوره پهلوی ١٣٠٤-۱۳۲۷ه.ش)»، فصلنامه علمی ـ پژوهشی
تاریخ اسلام و ایران دانشگاه الزهرا(س)، سال بیست‌وهشتم، دوره جدید، شماره ن۴۰ پیاپی ۱۳۰ (زمستان ۱۳۹۷)، ص 42.
[5] . جعفر شریف‌امامی،
خاطرات جعفر شریف امامی، نخست‌وزیر ایران، طرح تاریخ شفاهی هاروارد، ویراستار: حبیب لاجوردی، تهران، انتشارات سخن، 1380، ص 182.
[6] .
سقوط: مجموعه مقالات نخستین همایش بررسی علل فروپاشی سلطنت پهلوی، تهران، موسسه مطالعات و پژوهش‌های سیاسی، 1384، ص 583.
[8] . ابراهیم ذوالفقاری،
قصه هویدا، تهران، موسسه مطالعات و پژوهش‌های سیاسی، 1386، ص 282.
