لرد جرج کرزن، وزیر امورخارجه بریتانیا، نخست در سال 1917 به منظور ترسیم سیاستهای بریتانیا در ایران، «کمیته ایران» را در وزارت امورخارجه تشکیل داد. یک سال بعد و با اصرار او «کمیته شرق» شکل گرفت. نطفه اصلی قراداد 1919 نیز در جلسات همین کمیته منعقد شد. در این کمیته، دو نظر کلی و متفاوت درباره ایران مطرح بود.

با پایان جنگ جهانی اول در نوامبر 1918 (آبان 1297)، ایران در وضعیتی خاص و آشفته قرارگرفت؛ اوضاعی که در آن، علاوه بر مشکلاتی همچون گسترش فقر و بیماریهای همه‌گیر، شورشهای محلی، ضعف قدرت مرکزی و کمبود مواد غذایی، مناسبات بین‌المللی مرتبط با ایران نیز دچار تغییر شد. قدرتهای صاحب منافعی که در یک قرن گذشته برای کندن عضوی از اعضای کالبد رنجور ایران رقابتی سخت داشتند با وضعیتی متفاوت و جدید مواجه شدند.
 
در آن مقطع زمانی، عثمانی تجزیه و نظام قیمومیت بر آن حاکم شده بود، طومار نظام پادشاهی تزاری در روسیه نیز با انقلاب بلشویکی 1917 درهم پیچید. فقط انگلستان بود که با وجود خسارتهای ناشی از جنگ، موقعیتی باثبات در خاورمیانه داشت؛ دو منطقه راهبردی عراق و فلسطین را به چنگ آورده بود و به دنبال حفظ و گسترش مستعمرات خود از سنگاپور تا مدیترانه بود.
 
خلاء قدرت؛ زمینه‌ای برای یک قرارداد استعماری
ایران با توجه به نزدیکی به هند (قلب تپنده مستعمرات بریتانیا) و همسایگی با روسیه، بزرگ‌ترین قدرت رقیب این کشور، و همچنین دسترسی به آبهای خلیج فارس، جایگاه ویژه‌ای در منظومه سیاست خارجی انگلستان داشت. از آن سو، وقوع انقلاب کمونیستی در روسیه و خروج (هرچند موقت) این کشور از خاک و مناسبات سیاسی ایران، خلاء قدرتی پدید آورده بود که لندن را به حضور مستقیم، پررنگ و بدون رقیب در ایران ترغیب می‌کرد.
 
اما انقلابیون روس هم بیکار ننشستند. روسیه که حداقل پس از قرارداد 1907 سیاست دوری از تنش با انگلیس را در پیش گرفته بود، پس از انقلاب 1917، منتقد سیاستهای توسعه‌طلبانه انگلستان شده بود و حتی بلشویکها با صدور بیانیه‌ای رسمی، خواهان امضای معاهده جدیدی با ایران شدند که با رعایت حقوق دو طرف تهیه شده باشد و با خروج  ارتش خود از نواحی اشغال‌شده در صفحات شمالی ایران، منتظر واکنش متقابل رقیب خود بودند. این وضعیت، یک دوراهی پیش روی دولت انگلستان قرار داد: یکی اینکه از الگوی دولت تازه‌نفس روسیه پیروی کند و حداقل بر نفوذ همه‌جانبه خود در ایران نیفزاید و دیگری اینکه از این فرصت طلایی استفاده و سلطه انحصاری خود بر این کشور را تکمیل کند.
 
خلاء قدرت از یک‌سو و هراس از احتمال حمله نیروهای زخم‌خورده آلمان و عثمانی از شمال و شمال غرب ایران سبب شد دولتمردان انگلیسی رویکرد مداخله فعالانه را اتخاذ کنند. ارتش بریتانیا از جنوب و جنوب غرب ایران به سوی آذربایجان، قفقاز و خراسان حرکت کرد؛ همچنین ماوراءالنهر و بخش روسی نوار شرقی ایران نیز اشغال شدند. در این بین، روی کار آمدن کابینه آنگلوفیل وثوق‌الدوله و لزوم سازماندهی اوضاع اداری کشور، فضا را برای نقش‌آفرینی بیش از پیش انگلستان فراهم کرد.1
 
انگلستان ابتدا خواهان اجرای الگوی قیمومیت در ایران بود و قصد داشت این مسئله را نیز در کنفرانس صلح ورسای (ژوئن 1919) مطرح کند، اما مخالفت قدرتهای غالب جنگ جهانی اول باعث شد به شکل دیگری نفوذ خود را در قلب خاورمیانه تداوم بخشد. موجه‌ترین راهبرد، همان نظام مستشاری در چارچوب قرارداد 1919 بود که «استقلال ظاهری ایران را هم  حفظ می‌کرد؛ شیوه‌ای که پیش‌تر در مصر با موفقیت آزمایش شده و لرد میلز، مستشار انگلیسی در مصر، آن را «تحت‌الحمایگی مستور» یا سلطه نامرئی بریتانیا توصیف کرده بود.2
 
دو دیدگاه در کمیته‌ای انگلیسی
قرارداد 1919 بیش از هر چیز یادآور نام لرد جرج کرزن3 (1859 ـ 1925) است. این سیاستمدار انگلیسی در این سال پس از دوری چندساله از دنیای سیاست و البته با سابقه هفت سال فعالیت در سمت نایب‌السلطنه هند و نگارش مقالات گوناگون با موضوع ایران و آسیای مرکزی در نشریات انگلیسی، سکان وزارت امورخارجه انگلستان را به دست گرفت. کرزن که به‌شدت ضدروس (چه تزاری و چه بلشویکی) بود، نخست در سال 1917 به منظور ترسیم سیاستهای بریتانیا در ایران، «کمیته ایران» را در وزارت امورخارجه تشکیل داد. یک سال بعد و با اصرار او «کمیته شرق» با عضویت خودش، لرد بالفور (وزیر امورخارجه)، رابرت سیسیل (معاون بالفور)، ادوین مونتاگو (وزیر مشاور در امور هند)، سر هنری ویلسون (رئیس ستاد کل امپراتوری)، ژنرال اسمایس و تنی چند از صاحب‌منصبان وزارت خارجه و وزارت جنگ شکل گرفت و گستره جغرافیایی خود را علاوه بر ایران به شامات، افغانستان، آسیای مرکزی و قفقاز نیز گسترش داد. نطفه اصلی قراداد 1919 نیز در جلسات همین کمیته منعقد شد.
 
در این کمیته، دو نظر کلی و متفاوت مطرح بود. تعدادی از اعضا به رهبری فکری لرد کرزن، خواستار نقش‌آفرینی مستقیم و گسترده لندن در امور ایران بودند و گروهی دیگر پیرو نظر مونتاگو (نایب‌السلطنه هند) خواهان اداره امور ایران توسط «حکومت هند بریتانیا» بود. گروه اول بر تشکیل دولتی وابسته به انگلیس در ایران با حمایتهای مالی بریتانیا تاکید می‌کرد تا در کوتاه‌مدت زمینه را برای شرکتهای سرمایه‌گذاری انگلیسی فراهم کند، اما گروه دوم قصد داشت با تشکیل دولت دست‌نشانده نظامی و خشن، نظم را مستقر و از تحمیل هرگونه هزینه جدید به بریتانیای خسته از جنگ جلوگیری کند.4 با تحکیم موقعیت کرزن در وزارت امورخارجه، این اختلاف نظر به نفع گروه اول پایان یافت و سیاست مستعمره‌سازی یا همان «تحت‌الحمایگی مستور» درخصوص ایران پی‌ریزی شد.
 
مذاکره‌کننده انگلیسی قرارداد 1919 سرپرسی کاکس، وزیرمختار جدید بریتانیا در ایران، بود که مدتها در هند، خلیج فارس و چندی نیز در مقام سرکنسول بریتانیا در جنوب ایران خدمت کرده و علاوه بر آشنایی کامل با ویژگیهای منطقه و ایران به برخی زبانهای شرقی نیز مسلط بود. طرف ایرانی هم شامل وثوق‌الدوله، نخست‌وزیر وقت، نصرت‌الدوله فیروز، وزیر خارجه، و صارم‌الدوله (فرزند ظل‌السلطان)، وزیر دارایی، بودند. دو ایرانی دیگر یعنی میرزا علی‌خان منصورالملک، رئیس بخش امور انگلیس در وزارت امورخارجه، و سیدضیاالدین طباطبایی، مدیر روزنامه رعد که رابط اصلی سفارت انگلیس و شخص نخست‌وزیر بود، نیز در تمام مراحل مذاکره‌ها و جلسه‌های محرمانه حضور داشتند.5
 
قرارداد 1919 یک مقدمه و دو بخش «سیاسی و نظامی» و «مالی» و یک ضمیمه داشت. در بخش سیاسی و نظامی قرارداد، مسائلی مانند تاکید بر استقلال و تمامیت ارضی ایران، فرستادن مستشاران و کارشناسان انگلیسی برای اجرای قرارداد، تأمین سلاح و مهمات و تشکیل کمیسیون نظامی با حضور افسران انگلیسی و نیز تأمین اعتبار مورد نیاز از طریق وام بیان شده بود. شرایط واگذاری و بازپرداخت این وام، اصلاح راهها و وسایل ارتباطی مانند راه آهن و اصلاح گمرک از بخشهای دیگر قرارداد بود. بریتانیا قصد داشت به شکلی َآشکار نیرویی دست‌نشانده برای دفاع از منافع خود پدید آورد. بر این اساس تمام مناصب نظامی اصلی و ارشد در اختیار افسران انگلیسی باقی می‌ماند و نظامیان انگلیسی با هر درجه‌ای نسبت به هم‌طرازان ایرانی و حتی مافوق خود برتری داشتند.
 
کاکس با نگرانی به کرزن اطلاع داد که پیدا کردن نخست‌وزیری که بتواند موافقت‌نامه 1919 را  در مجلس مطرح کند ناممکن است: «دوستان ایرانی بریتانیای کبیر جرئت حمایت علنی از موافقت‌نامه را ندارند و همگی درخواست کرده‌اند دولت ما با کنار گذاشتن این قرارداد، ایشان را از سرافکندگی فزاینده نجات دهد. 55 نماینده موافق و همراه به منظور تکذیب اتهاماتی مبنی بر دریافت رشوه از ما، علنا مخالفت خود را با موافقت‌نامه اعلام کردند».  
گرچه این قرارداد در همان بند اول بر استقلال ایران تأکید می‌کرد، بر مبنای آن قرار بود با هزینه دولت ایران، یک مستشار انگلیسی برای امور اقتصادی و دارایی ایران و یک مستشار نظامی به منظور سازماندهی نیروها به‌کار گماشته شوند. براساس قرارداد، این مستشاران اختیارات بسیار گسترده‌ای داشتند و در انتخاب دستیاران خود نیز آزاد بودند. اعتبار مالی لازم برای اجرایی شدن این قرارداد هم از محل وام بیست‌ساله‌ای به مبلغ دو میلیون لیره تأمین می‌شد که انگلیس با بهره 7درصد در اختیار ایران می‌گذاشت.6
 
وزیرمختاری که کرزن را ناامید کرد و به وثوق‌الدوله امید داد
افشای مفاد این قرارداد مخالفت گسترده افکار عمومی و نخبگان سیاسی و فرهنگی ایران را در پی داشت و فضای ضد انگلیسی شدیدی را ایجاد کرد. کاکس در ابتدا با نگرانی به کرزن اطلاع داد که پیدا کردن نخست‌وزیری که بتواند این موافقت‌نامه را در مجلس مطرح کند ناممکن است: «دوستان ایرانی بریتانیای کبیر جرئت حمایت علنی از موافقت‌نامه را ندارند و همگی درخواست کرده‌اند دولت ما با کنار گذاشتن این قرارداد، ایشان را از سرافکندگی فزاینده نجات دهد. 55 نماینده موافق و همراه به منظور تکذیب اتهاماتی مبنی بر دریافت رشوه از ما، علنا مخالفت خود را با موافقت‌نامه اعلام کردند».
 
کاکس همچنین در ادامه گفته است: «در ایران باور گسترده‌ای وجود دارد مبنی بر اینکه این موافقت‌نامه و حضور نیروها و مشاورین بریتانیایی در ایران، کشور را در معرض خطر بلشویکها قرار داده و این خطر در صورت عقب‌نشینی انگلستان از بین خواهد رفت».7 وثوق‌الدوله هنگام امضای این قرارداد، در اقدامی احتیاطی از کرزن قول گرفته بود که در صورت نامساعد شدن اوضاع و احوال به او پناهندگی سیاسی داده شود.8
 
از سوی دیگر، کاکس در نامه‌ای به وثوق‌الدوله و برای اطمینان خاطر به او نوشت: «اهداف اصلی این قرارداد... عبارت‌اند از رعایت استقلال کامل داخلی خارجی ایران، تهیه امکانات لازم برای تقویت حکومت ایران به نحوی که در آینده بتواند حافظ نظام داخلی کشور باشد و هر نوع خطری را که از خارج مرزها متوجه خاک ایران شود با نیروی مسلح خود دفع کند و سرانجام تامین اعتبارات و امکانات لازم برای اجرای برنامه‌های عمرانی و پیشرفت اقتصاد کشور. غرض حکومت انگلستان از بستن این قرارداد با ایران ابداً این نبوده است که حوزه حاکمیت یا استقلال ملی ایرانیان را محدود سازد. تمایل دولت متبوع من این است که این کشور باستانی سلطنتی، که در نتیجه اختلاف و ضعف داخلی، سالها در تعلیق و بلاتکلیفی مانده بود، به آن درجه از توانایی برسد که بتواند استقلال خود را بی کمک دیگران حفظ کند».
 
این نامه به فارسی ترجمه و در روزنامه‌های ایران نیز منتشر شد، اما در کاهش خشم عمومی علیه عاملان قراداد موثر نبود.9تأکید وزیرمختار انگلستان در این نامه بر اینکه «تعلیق و بلاتکلیفی» و اصولا اوضاع آشفته ایران ناشی از «اختلاف و ضعف داخلی» و نه دخالتهای بیگانگان و استعمارگران است نیز در جای خود شایان توجه است.
 
انگلیسیهای مخالف حقه انگلیسی!
ژنرال دیکسـون، از صاحب‌منصبان حکومت هندوستان، و ژنرال آیرونساید، از نیروهای اعزامی بریتانیا، معتقد بودند کرزن بار مالی تحمل‌ناپذیری را بر دوش امپراتوری بریتانیا، که خود با مشکلات بسیار اقتصادی دست و پنجه نرم می‌کند، نهاده است. به عبارت دیگر بریتانیا به یک مورد کلاسیک «زیاده‌روی امپریالیستی» دچار شده و لقمه‌ای بزرگ‌تر از دهانش برداشته است. دیکسون دراین‌باره نوشته بود: «اعتقاد عمومی بر این است که هدف این موافقت‌نامه نابودی استقلال ایران بوده و وثوق‌الدوله کشورش را به بریتانیا فروخته است. در مجموع، پنهان‌کاری این موافقت‌نامه، این واقعیت که مجلس در جریان امر نبوده و تلاشهای انجام‌شده به منظور همراه کردن مجلس با توسل به روشهای فریبکارانه، به این باور منتهی شده که بریتانیای کبیر به هیچ وجه بهتر از دشمن دیرینه آن، یعنی روسیه، نیست. اکنون این باور ایجاد شده است که بلشویکها قطعا بدتر از سایرین نیستند و اگر در اظهاراتشان مبنی بر برقراری عدالت برای رنجبران و محرومان صادق باشند، ممکن است بهتر هم باشند».10
 
یکی از نکات مبهم این قرارداد، زمان پایان قرارداد بود. در پی فشار مخالفان، کاکس دوره پانزده تا بیست‌ساله را به کرزن پیشنهاد داد، اما کرزن که گویا نمی‌خواست خوان نعمت بیکران ایران را به دوره‌ای کوتاه محدود کند، چنین پاسخ داد: «ازآنجاکه متن قرارداد تسلیم پارلمان بریتانیا شده و خبرگزاریها مواد و جزئیات آن را منتشر کرده‌اند، هیچ مطلوب نیست که حالا تغییراتی  در آن داده شود؛ چون هر نوع تغییری در متن قرارداد ممکن است علامت ضعف ما تلفی شود و منجر به طرح تقاضاهای جدیدتر و ناراحت‌کننده‌تر گردد».11
 
مخالفت همه‌جانبه افکار عمومی با قرارداد 1919، که به تأیید نشدن این قرارداد در مجلس و حتی مخالفت احمدشاه نیز منجر شد، در کنار موضع مخالف روسیه، فرانسه و ایالات متحده امریکا، که از تعمیق نفوذ بریتانیا در ایران ناخشنود بودند، اجرایی شدن این قرارداد یک‌جانبه و استعماری را منتفی کرد. با عقیم ماندن طرح کرزن، او در متقاعد کردن مخالفان جدی خود در وزارت جنگ (جرج چرچیل)، وزارت امور هندوستان (ادوین مونتاگ) و نایب‌السلطنه هند (لرد ریدینگ) برای ادامه رویکرد امپریالیستی خود در ایران دچار مشکلات جدی شد. خروج نیروهای انگلیسی از ایران در زمستان 1299، آخرین امیدهای لرد کرزن برای اجرای مفاد قرارداد 1919 را بر باد داد. دولت انگلستان دیگر نمی‌توانست هزینه‌های هنگفت ناشی از حضور نیروهای خود در ایران، بین‌النهرین، فلسطین و مصر را تحمل کند. آنان در پی به کار بستن روشی بودند که با کمترین هزینه سلطه خود را تامین نمایند. کودتای سوم اسفند 1299 را براساس همین رویکرد می‌توان ارزیابی کرد.12

وثوق‌الدوله هنگام امضای قرارداد 1919، از کرزن قول گرفته بود که در صورت نامساعد شدن اوضاع، به او پناهندگی سیاسی داده شود
شماره آرشیو: 511-1ع

پی نوشت:
 
1. علیرضا ملایی توانی، «نگاهی دوباره به قرارداد 1919»، فصلنامه تاریخ روابط خارجی، ش 38 و 39 (بهار و تابستان 1388)، ص 118.
2. همان، ص 120.
3.  Lord George Nathaniel Curzon
4. حسین آبادیان، ایران از سقوط مشروطه تا کودتای سوم اسفند، تهران، موسسه مطالعات و پژوهشهای سیاسی، 1385، صص 504-496.
5. علیرضا ملایی توانی، همان، ص 125.
6. محمدعلی همایون کاتوزیان، «مبارزه با قرارداد 1919 ایران و انگلیس»، ترجمه علیرضا طیب، اطلاعات سیاسی و اقتصادی، ش 137 و 138 (بهمن و اسفند 1377)، ص 7.
7. یرواند آبراهامیان، تاریخ ایران مدرن، ترجمه محمدابراهیم فتاحی، تهران، نشر نی، 1391، ص 121.
8. همان، ص 119.
9. محمدعلی کاتوزیان، همان، ص 8.
10. یرواند آبراهامیان، همان، ص 122.
11. علیرضا ملایی توانی، همان، ص 122.
12. موسی حقانی، «ایران: از قرارداد 1299 تا کودتای سوم اسفند 1299 به روایت اسناد»، فصلنامه تاریخ معاصر ایران، پاییز و زمستان 1379، ص 231.