در دهه 1350، بر اثر بالارفتن قیمت نفت، درآمد دولت ناگهان افزایش چشمگیری یافت. یکی از مهم‌ترین عرصه‌های استفاده از این درآمدهای پیش‌بینی‌نشده صنعت بود. بر اثر این سیاست، در دهه 1350، کارخانه‌های صنعتی بسیاری مانند کارخانه فولاد اهواز، مجتمع فولاد بندرعباس و... افتتاح شدند؛ امری که بر ساختار اقتصادی ایران تأثیرات بسیاری گذاشت

 
در دهه‌های 1340 و 1350 اقتصاد ایران به سمت تمرکز و برنامه‌ریزی دولتی در همه حوزه‌ها به‌ویژه در حوزه صنعت پیش رفت؛ به‌طوری‌که دولت در این دوران تعیین‌کننده نهایی بسیاری از حوزه‌ها و فعالیت‌های اقتصادی کشور گردید. این مسئله بیش از هر چیز متأثر از ساختار نفتی و رانتی اقتصاد ایران بود که موجبات تصدی‌گری و بنگاه‌داری دولتی و شدت گرفتن دخالت‌های دولت با تکیه بر منابع مالی رانتی را فراهم کرده بود. صنایع ایران یکی از مهم‌ترین حوزه‌های این دخالت بود که نه با نظارت و هدایتگری دولتی برای بالا بردن کارآمدی و بازدهی، بلکه با هدف تسلط مقتدرانه بر همه عرصه‌ها با تکیه بر رانت خارجی و بدون توجه به الزامات و مقتضیات درونی جامعه و متأثر از نوسانات بازار نفت صورت گرفته بود.
 
این مسئله به‌ویژه در دهه 1350، بعد از شوک نفتی، اقتصاد ایران و حوزه دولتی ساختن صنایع را بیش از پیش متأثر ساخت. کارخانه‌های صنعتی بسیاری افتتاح شدند و تحت کنترل دولت درآمدند و ازآنجاکه دولت به عواید نفتی وصل بود می‌توانست حمایت و پشتیبانی همه‌جانبه‌ای را با وجود عدم بازدهی این صنایع، متقبل شود و این هزینه‌های بسیاری را بر اقتصاد ایران تحمیل می‌نمود. در ادامه به بررسی و تبیین این دولتی‌سازی در دهه 1350 و پیامدهایی که برای ساختار اقتصاد ایران داشت می‌پردازیم. البته پیش از آن لازم است به ساختار اقتصادی ایران در دو دهه پایانی حکومت پهلوی اشاره‌ای کنیم.
 
ساختار اقتصادی ایران
یکی از مهم‌ترین ویژگی‌های اقتصاد ایران نقش درآمدهای نفتی در بودجه دولت و اداره کشور است؛ به‌طوری‌که سهم عواید نفتی به‌تدریج از دهه 1330 به بعد در بودجه دولت افزایش یافت و همین مسئله به ابزار اصلی دولت برای دخالت مؤثر در اقتصاد و تسریع در برنامه‌های رشد و توسعه کشور تبدیل شد. این روند در دهه 1340 افزایش یافت و در دهه 1350، با افزایش ناگهانی درآمدهای نفتی و چند برابر شدن آنها شدت بیشتری یافت که از آن به شوک نفتی تعبیر می‌شود. یکی از مهم‌ترین آثار افزایش درآمدهای نفتی بر اقتصاد ایران، دولتی شدن اقتصاد بود. با بررسی برنامه‌های عمرانی پنج‌گانه در دوران پهلوی دوم، نقش و جایگاه بلامنازع دولت در برنامه‌ریزی اقتصادی و پیشران بودن انحصارگرانه دولت در مدیریت و اجرای برنامه‌ها و فعالیت‌های اقتصادی کشور مشخص می‌شود. این نقش به‌ویژه از برنامه سوم که دولت درصدد آغاز مسیر صنعتی کردن کشور بود، روند صعودی به خود گرفت.
 
در برنامه چهارم عمرانی پیش‌بینی شده بود که 80 درصد کل درآمد نفت به سازمان برنامه اختصاص داده و به مصرف عمرانی این برنامه رسانده شود. در مجموع کل درآمد نفت برای این دوره پنج‌ساله حدود 487 میلیارد ریال یا 7032 میلیون دلار پیش‌بینی شد.1 با افزایش قیمت نفت در دهه 1350 سهم بودجه دولت از درآمدهای نفتی به‌سرعت افزایش یافت؛ به‌طوری‌که در سال 1352 به 66 درصد و در سال 1353 به 78/5 درصد رسید. به عبارت دیگر، افزایش قیمت نفت ناگهان بودجه را در اوایل دهه 1350 افزایش داد؛ به‌طوری‌که بودجه سال 1351، 21 درصد و نسبت به هفت سال قبل از آن، 240 درصد افزایش یافت. بر همین اساس قرار شد در برنامه پنجم، ظرف سال‌های 1352 تا 1356 هزینه‌های عمرانی دولت  از 210  به 435 میلیارد ریال برسد.2
 
در برنامه پنجم و به‌ویژه برنامه تجدیدنظرشده پنجم که به دوران پس از افزایش ناگهانی درآمدهای نفتی مربوط می‌شد، حجم سرمایه‌گذاری‌های ثابت و جاری دولت چندین برابر شد؛ به‌طوری‌که طبق آمارها، کل اعتبارت دولت طی برنامه پنجم پس از تجدید نظر به 6241/35  میلیارد ریال رسید3 که رقم بسیار بالایی بود.
 
سرمایه‌گذاری دولتی در صنعت
یکی از مهم‌ترین عرصه‌های استفاده از درآمدهای نفتی افزایش سرمایه‌گذاری دولتی در بخش صنعت در دهه 1350 بود؛ به‌طوری‌که سازمان گسترش و نوسازی صنایع ایران که در اواخر دهه 1340، فعالیتش را در این زمینه آغاز کرده بود، در دهه 1350 شدت بیشتری به تأسیس مؤسسات و کارخانه‌های صنعتی بخشید.
 
روزنامه «تایمز» لندن در گزارشی به اقدامات و سرمایه‌گذاری‌های کلان دولت ایران در توسعه زیرساخت‌ها و صنایع سرمایه‌بر اشاره کرده که طبق اهداف صنعتی‌سازی پرشتاب کشور صورت می‌گرفته است: «دولت مقادیر هنگفتی پول برای جاده‌ها، سدها، و مراکز مولد نیرو و برنامه‌های تله‌کامونیکاسیون (ملی کردن) خرج کرده است و صنایع بزرگی به‌وجود آورده و اطراف شهرها را به مراکز فعالیت تبدیل ساخته؛ مثلا اصفهان که در آن کارخانجات ذوب آهن با همکاری روس‌ها و از طریق فروش گاز به شوروی برپا می‌شود و تبریز که کارخانجات ابزارسازی تراکتورسازی و دیزل به‌وجود می‌آید و اراک که در آن کارخانجات صنعتی عمومی با کمک روس‌ها تأسیس می‌شود».4
 
احداث کارخانجات صنعتی، که نوعی سرمایه‌گذاری بلندمدت دولت با هزینه و بار مالی سنگین بود، در سال 1352 افزایش یافت؛ به‌طوری‌که در این سال با احداث شش واحد بزرگ تولید فولاد و بلیت5 و توسعه کارخانه‌های ذوب آهن اصفهان و نورد اهواز پیش‌بینی می‌گردید که تا پایان سال 1355 ظرفیت کل فولاد کشور به بیش از ده‌میلیون تن در سال افزایش یابد.6
 
افزایش درآمدهای نفتی دولت را برای راه‌اندازی کارخانه‌های دیگری نیز ترغیب نمود. کارخانه فولاد اهواز، مجتمع فولاد بندرعباس، اصفهان، کنگان و مشهد و... از جمله طرح‌های سرمایه‌بر عمرانی بودند که همگی بعد از افزایش درآمدهای نفتی ایران در اوایل و اواسط دهه 1350 راه‌اندازی گردیدند.
 
کارخانجات فولاد با سرمایه‌گذاری هنگفت دولت با هدف رساندن تولید فولاد ایران به پانزده‌میلیون تن در حالی ساخته شد که طبق تحلیل‌ها و گزارش‌های اقتصادی آن دوره چنین هدفی صرفا خیالی بیش نبوده است  
پیامدها
این توسعه با سرعت و پرهزینه طرح‌های عمرانی و سرمایه‌بر صنعتی با سرمایه‌گذاری دولتی، در واقع بدون پیوست و ارتباط منطقی با سایر بخش‌ها و حوزه‌های اقتصادی به پیش برده می‌شد که عواقب زیان‌باری برای اقتصاد کشور داشت. سخنان کارشناسان و مسئولان برنامه‌ریزی و بودجه‌بندی کشور در جلسات شورای اقتصاد مورخ 24 تیر 1352 (مربوط به زمان آغازِ تخصیص اعتبارات به این بخش‌ها) موجود است که گواهی بر این مدعاست: «مجیدی به اطلاع رساند: اشکال اساسی کار ما عدم هماهنگی در سیستم برنامه‌ریزی کارهاست؛ یعنی بعضی بخش‌ها مثل صنایع خیلی سریع پیش می‌رود ولی بخش‌های دیگر کند؛ مثلا به توسعه بنادر احتیاج شدید داریم و بنادر فعلی جوابگوی کالاهایی که به آنها وارد می‌شوند نیستند و یا مثلا شرکت معادن سرچشمه در حال جلو رفتن است، درحالی‌که از جهت ارتباطات و برق لنگی دارد و یا پتروشیمی قراردادهای بزرگی امضا کرده، ولی اجرای آنها به علت آماده نبودن زیربناهای لازم و عدم هماهنگی در بندر شاپور و سربندر و ماهشهر ایجاد اشکال عمده‌ای خواهد کرد. در بخش‌هایی که از لحاظ اقتصادی و اجتماعی اولویت دارند و طرح‌هایی که اجرای آنها برای ساختن زیربنای اجتماعی مملکت ضروری است مثل کشاورزی و آموزش و پرورش و بهداشت به علت آنکه با مردم سروکار دارند کارها کند پیش می‌رود، ولی در بخش‌هایی نظیر صنعت می‌شود سریع جلو رفت و این عدم تعادلی به‌وجود می‌آورد. هراندازه کارگر استخدام کنیم و پول بیشتری به آنها بدهیم قدرت خرید اضافی بیشتری ایجاد می‌شود».7
 
به طور نمونه، کارخانجات فولاد با سرمایه‌گذاری هنگفت دولت با هدف رساندن تولید فولاد ایران به پانزده‌میلیون تن در حالی ساخته شد که طبق تحلیل‌ها و گزارش‌های اقتصادی آن دوره چنین هدفی صرفا خیالی بیش نبوده است: «از برنامه‌های غیرحصولی و خیالی دولت این بود که در سال 1980 کل تولید فولاد ایران را به پانزده‌میلیون تن برساند. صرف نظر از اینکه به طریقی که دولت‌ها در گذشته عمل کرده‌اند حصول به این هدف خیالی عملی نیست، ولی اگر حتی کارها بر طبق برنامه پیش‌بینی‌شده جلو برود، ظرفیت عملی کارخانه‌های فولادسازی، اعم از خصوصی و دولتی به ده‌میلیون تن در سال 1988 خواهد رسید که فقط تکافوی مصرف داخلی را می‌کند! درصورتی‌که رشد تولید فولاد ژاپن در سال 1977 تنها هشت‌میلیون تن در یک سال بوده است و برزیل بیش از ده برابر کل تولید ما تولید داشته است! وقتی هم قیمت گران است و هم ظرفیت تولیدی ما ناچیز، چگونه می‌توانیم یک کیلوگرم آن را صادر کنیم؟»
 
در ادامه، این گزارش اوضاع تولید در مس سرچشمه را از این هم بدتر توصیف نموده: طبق اظهارات مدیرعامل آن تا پایان سال 1357 فقط یکی از کوره‌های این کارخانه به‌کار می‌افتد و با این منوال، حتی اگر عملیات تولیدی کارخانه طبق برنامه هم پیش رود، کل محصول تولیدشده آن فقط برای مصرف داخلی استفاده خواهد شد و جایی برای صادرات ندارد. مگر اینکه صدور آن به شکل خام، یعنی سنگ مس، باشد که در آن صورت مخارج عظیمی که برای ایجاد کارخانه تولید و تصفیه مس انجام شده زاید بوده است؛ مضافا اینکه به هیچ وجه عقلانی و اقتصادی نیست که ما سنگ مس را به قیمت ارزان صادر کنیم و مس ساخته‌شده را برای مصرف داخلی با قیمت گران وارد نماییم. به‌ویژه اینکه قیمت مس در بازارهای جهانی در چند سال اخیر نه تنها بالا نرفته، بلکه کاهش یافته است. درحالی‌که قیمت بین‌المللی گندم در ظرف همین مدت چندین برابر شد. این هم یک نوع اندیشه رسای اقتصادی است که ما کشت گندم را که قیمت آن در اثر افزایش جمعیت و بروز خشکسالی‌ها رو به افزایش است متوقف کنیم و به امید واهی فروش مس تصفیه‌شده سرمایه‌های عظیمی را معطل گذاریم...».8
 
این تمرکز دولت بر سرمایه‌گذاری‌های کلان و صنایع زیربنایی موجب نادیده گرفتن صنایع کوچک و روستایی، که سهم عمده‌ای از ارزش افزوده صنایع را به لحاظ ایجاد اشتغال، درآمد و توزیع عادلانه‌تر منابع به خود اختصاص می‌داد، شد؛ چرا که در عمل، حمایت صنعتی دولت و اعتبارات و تسهیلات بانکی و بازرگانی و مالیاتی صرفا معطوف به واحدهای بزرگ صنعتی می‌شد و به‌تدریج به دلیل این عدم حمایت‌ها و رقابتی که این صنایع به ناگزیر از یک‌سو با صنایع بزرگ و از سوی دیگر با کالاهای مصنوع خارجی داشتند آنها را در وضع نامطلوبی قرار داد و با رکود نسبی مواجه گردانید.
 
ضمن اینکه دولت دائم می‌بایست با پرداخت سوبسید و حمایت‌های مالی و جبران خسارت مانع ورشکستگی این مؤسسات تولیدی و صنعتی می‌گردید؛ به طور مثال می‌توان به کارخانجات قند هگمتان و قهستان اشاره کرد که با ورشکستگی این کارخانجات، تأمین اعتبار زیان این دو کارخانه  که سهام عمده آن متعلق به بخش دولتی بود، 643 میلیون ریال برآورد شده بود که دولت می‌بایست می‌پرداخت.9
 
در واقع این سرمایه‌گذاری‌های کلان دولتی با وجود ضرر و زیان‌های هنگفت آن، صرفا در راستای کارکردهای حیثیتی و نمایشی رژیم با وجود هشدارهای کارشناسان صورت می‌گرفت. در اسناد دراین‌باره می‌خوانیم: «قسمت اعظم سرمایه‌گذاری‌های بخش صنعتی در ایران در سال‌های اخیر به وسیله بخش عمومی انجام پذیرفته از قبیل ذوب آهن اصفهان، ماشین‌سازی تبریز، تصفیه مس سرچشمه، لوله‌سازی اهواز، کود شیمیایی شیراز و غیره. سرمایه‌گذاری‌های مزبور چون توأم با مطالعات عمیق اقتصادی نبوده، صرفا جنبه نمایشی و حیثیتی داشته است یا اینکه ایجاد اشتغال کرده، ولی مشاغل تولیدی و مولد نبوده است. پرداخت حقوق‌های کلان و دستمزدهای چندین هزار تومانی، هزینه سفرهای پرخرج خرید میز و صندلی و مبلمان و ملزومات اداری بدون نیاز واقعی و بدون رعایت مقررات و آیین‌نامه‌های مناقصه، استخدام سکرتر و منشی و خطوط تلفن متعدد داخلی و خارجی، تزیین اتاق‌ها و ساختمان‌ها و مؤسات و ادارات وابسته و از همه مهم‌تر مسئولیت را به افرادی سپردن که کوچک‌ترین تخصص را در کاری که انجام می‌دادند نداشتند همه و همه در افزایش هزینه، کند شدن کارها و بالا رفتن قیمت تمام‌شده مؤثر بوده است بدون اینکه به موازین علمی و اقتصادی از قبیل ظرفیت، بازدهی، هزینه و قیمت توجه شود...».10
 
در کل باید گفت که بخش صنعت درحالی‌که با پروژه‌های عظیم صنعتی و عمرانی سرمایه زیادی را از دولت می‌کشید، نمی‌توانست کارایی لازم را از خود نشان دهد و مجموعه صنعتی کشور، بافت ناهماهنگ و شدیدا وابسته‌ای را تشکیل می‌داد که برای ادامه حیات نیازمند واردات کالاهای واسطه‌ای و سرمایه‌ای در ابعاد وسیع بود و این امر بر وابستگی و ناکارآمدی هرچه بیشتر آن می‌افزود. بدین‌سان آمارهایی که در این دوران از رشد صنعتی حکایت می‌نمود در واقع نمودار رشدی ناموزون و ناسالمی بود که منبع اصلی آن عواید نفتی بود و تغییری در ساختار و ظرفیت‌های تولیدی کشور صورت نداد.
 

ماشین‌سازی تبریز، ذوب آهن اصفهان، کود شیمیایی شیراز و... چند نمونه‌ای از سرمایه‌گذاری‌های دولت در بخش صنعت بود که چون با مطالعات عمیق اقتصادی انجام نشده بود، صرفا جنبه نمایشی و حیثیتی داشت یا اینکه ایجاد اشتغال کرده بود، ولی مشاغل تولیدی و مولد نبودند
بازدید عبدالله ریاضی و اسکندر آزموده، استاندار آذربایجان شرقی، از کارخانه ماشین‌سازی تبریز  
شماره آرشیو: 743-924ر

پی نوشت:
 
1. برنامه عمرانی چهارم (1351-1347)، سازمان برنامه و بودجه، ص 32.
2. قانون برنامه پنجم عمرانی کشور، مجلس شورای ملی، دوره بیست‌وسوم قانون‌گذاری، صص 120-123.
3. سالنامه آماری سال 1353، ص 521.
4. خواندنیها، سال 31، شماره 79، 29/3/1350، ص 13.
5. بیلت یا شمشال از فرآورده‌های میانی نورد فولاد است که سطح مقطع آن کوچک‌تر از ۲۳۰ سانتیمتر مربع است. سطح مقطع آن دایره یا مربع با عرض کمتر از ۱۵ سانتیمتر می‌باشد. از شمشال بیشتر برای تولید میلگرد و سیم استفاده می‌شود.
6. نشریه اقتصاد و صنعت، سال 1352، ش 106، ص 10.
7. صورت‌جلسات شورای اقتصاد 1365-1352: آهن و فولاد ـ مس و آلومینیوم، سازمان برنامه و بودجه، مرکز مدارک اقتصادی ـ اجتماعی و انتشارات، 1367، ص 20.
8. سند شماره 84034، آرشیو پژوهشکده تاریخ معاصر
9. صورت‌جلسات شورای اقتصاد 1365- 1352: قند و شکر، سازمان برنامه و بودجه، ص 39.
10. سند شماره 84034، آرشیو پژوهشکده تاریخ معاصر، ص 7.