به دنبال صدور فرمان اول و دوم مشروطیت، مجلس شورای ملی تأسیس شد و مقدمه شکل‌گیری مجلس شورا، تدوین قانون انتخابات بود که در 17 شهریور 1285ق رسمیت یافت، اما این قانون پس از تصویب متمم قانون اساسی، و به دلیل مغایرت‌هایی که با آن داشت لغو شد و زمزمه‌های قانون دیگری به گوش رسید که دو درجه‌ای بود

 
قانون انتخابات، عبارت است از قانونی که نهادِ صلاحیت‌دارِ هر کشور، آن را برای برگزاری انتخابات همان کشور وضع می‌کند. قانون انتخابات، زاییده جامعه انسانی است و مانند هر پدیده انسانی در حال تغییر و تحول است. در ایران معاصر، اولین شکل قانون انتخابات به زمان بعد از مشروطیت بر می‌گردد. نکته قابل توجه اینکه در آغاز مشروطیت، قانون انتخابات را «نظام‌نامه انتخابات» می‌گفتند. در یادداشت پیشِ رو سعی می‌شود سیر تحول نظام‌نامه انتخاباتی یا به قول امروزی‌ها قانون انتخابات در صدر مشروطه مورد بررسی و تجزیه و تحلیل قرار گیرد.
 
قبل از ورود به بحث اصلی ذکر این نکته لازم است که ایرانِ قبل از انقلاب مشروطیت، از پایه و اساسی حقوقی، که طبق آن کشور اداره و روابط بین سازمان‌های دولتی و میان دولت و ملت معین شود، بی‌بهره بود. در چنین نظامی به علت نبود ساختارهای قانونی، قانون اساسی و مجلس شورای ملی، مشارکت سیاسی مردم جایگاهی نداشت و به تبع آن موضوعیتِ قانون انتخابات نیز منتفی بود. به دنبال صدور فرمان اول و دوم مشروطیت، مجلس شورای ملی تأسیس شد و مقدمه شکل‌گیری مجلس شورا، تدوین قانون انتخابات بود که در 10 شهریور 1285ش انجام شد و به تاریخ 17 شهریور 1285ش به توشیح مظفرالدین‌شاه رسید و رسمیت قانونی یافت.1 این نظام‌نامه در حقیقت ترجمه و اقتباسی از قوانین انتخاباتی برخی از کشورهای اروپایی بود که در دو فصل و 23 ماده تنظیم شد. باید توجه داشت که در بازه زمانی مذکور، هنوز اولین مجلس شورای ملی گشایش نیافته و متمم قانون اساسی مشروطه نیز تصویب نشده بود.2
 
بر اساس این نظام‌نامه، انتخابات در سراسر کشور طبقاتی و صنفی تعیین شد و مطابق ماده اول آن طبقات شش‌گانه زیر مجاز به شرکت در  انتخابات شدند: «شاهزادگان و قاجاریه، علما و طلاب،  اعیان و اشراف، تجار و ملاکین، فلاحین و اصناف».
 
اولین نظام‌نامه انتخاباتی را به این دلیل که  فقط طبقات خاصی از جامعه و اصناف معینی از مردم حق انتخاب کردن و انتخاب شدن داشتند، «نظام‌نامه انتخاباتی اصنافی» می‌گفتند.3 همچنین در مواد دوم و سوم و پنجم نظام‌نامه، شرایط انتخاب‌کنندگان و انتخاب‌شوندگان و محرومین از انتخابات بدین شرح تعیین گردید:
ماده دوم: انتخاب‌کنندگان باید دارای مقامات ذیل باشند: 1. سن آنها کمتر از 25 سال نباشد؛ 2. رعیت ایران باشند؛ 3. معروفیت محلی داشته باشند؛ 4. ملاکین و فلاحینِ آنها دارای ملکی به ارزش هزار تومان باشند؛ 5. اصناف آنها باید دارای کار معین و دکانی باشند که کرایه آن دکان مطابق کرایه‌های حد وسط محلی باشد.4
 
ماده سوم و پنجم: اشخاصی که از انتخاب نمودن و انتخاب شدن محروم هستند به قرار ذیل‌اند:
«1. طبقه نسوان؛ 2. اشخاص خارج از رشد و آنهایی که محتاج قیم شرعی می‌باشند؛ 3. تبعه خارجی؛ 4. اشخاصی که سنشان کمتر از 25 سال (و برای انتخاب شدن کمتر از 30 سال) است؛ 5. اشخاصی که معروف به فساد عقیده هستند و متجاهر به فسق؛ 6. ورشکسته به تقصیر؛ 7. مرتکبین قتل و سرقت و مقصرین و آنهایی که مجازات اسلامی قانونی دیده‌اند و متهمین به قتل و سرقت و غیره که شرعا رفع تهمت از خود نکرده باشند؛ 8. اهل نظام بری و بحری که مشغول خدمت‌اند».
 
در قانون دوم انتخابات، ... پنج ایل مهم بختیاری، قشقایی، شاهسون، ترکمن و عشایر خمسه فارس و اقلیت‌های دینی ارامنه، زرتشتی و کلیمی در شمار انتخاب‌کنندگان و انتخاب‌شوندگان قرار گرفته و هر کدام دارای یک نماینده شدند. شمار وکلای تهران نیز از شصت نفر به پانزده نفر کاهش یافت و تعداد وکلای آذربایجان به نوزده نفر افزایش یافت  
همچنین انتخاب‌شوندگان می‌بایست سواد خواندن، نوشتن و توان تکلم به زبان فارسی داشته باشند.5 طول نمایندگی مجلس در این نظام‌نامه، دو سال و تعداد نمایندگان 156 نفر بودند که 60 نفر از تهران و 96 نفر از سایر شهرستان‌ها انتخاب می‌شدند.
 
همان‌طور که قبلا گفته شد، نظام‌نامه انتخاباتی صنفی قبل از تصویب متمم قانون اساسی به مرحله اجرا درآمد، ولی پس از تصویب متمم قانون اساسی، به علت مغایرت آشکاری که با آن داشت لغو شد و دیگر تجدید نشد. دومین قانون انتخابات در تاریخ 10 تیرماه 1288ش در مجلس دوم و پس از خلع محمدعلی‌شاه از سلطنت تهیه و تدوین گردید. این قانون جدید انتخابات مشتمل بر 9 فصل و 63 ماده و 4 تبصره بود که بر برگزاری انتخابات به روش غیرمستقیم و دو مرحله‌ای تمرکز داشت. انتخابات دو مرحله‌ای بدین معناست که کسانی که واجد شرایط قانونی بودند در محله‌های یک شهر و یا در شهرهای یک حوزه انتخابیه، عده مقرر را تعیین می‌نمودند و سپس اشخاصی که بدین ترتیب انتخاب می‌شدند در مرکز حوزه انتخابیه جمع شده و بر اساس جدول نظام‌نامه انتخابات یک یا چند نفر وکیل تعیین می‌کردند.6
 
در قانون دوم انتخابات، تعداد نمایندگان از 156 نفر در دوره اول به تعداد 120 نفر تقلیل یافت و مطابق جدول نظام‌نامه انتخابات تمام ایران به 30 حوزه عمومی تقسیم شد و سن رأی‌دهندگان نیز از 25 سال به 20 سال تقلیل یافت؛ همچنین پنج ایل مهم بختیاری، قشقایی، شاهسون، ترکمن و عشایر خمسه فارس و اقلیت‌های دینی ارامنه، زرتشتی و کلیمی در شمار انتخاب‌کنندگان و انتخاب‌شوندگان قرار گرفته و هر کدام دارای یک نماینده شدند. شمار وکلای تهران نیز از شصت نفر به پانزده نفر کاهش یافت و تعداد وکلای آذربایجان به نوزده نفر افزایش یافت.
 
در تجزیه و تحلیل دومین قانون انتخابات باید گفت که با الغای سیستم صنفی، انتخابات از انحصار طبقات اجتماعی خارج شد و زمینه بیشتر برای مشارکت مردم فراهم گردید؛ زیرا در این قانون، قید اختصاص انتخاب‌کننده به طبقات معین از بین رفت و به همه طبقات به غیر از بانوان حق شرکت در انتخابات داده شد؛ لیکن محدودیت‌هایی برای بی‌سوادها و افراد غیرمتمکن قائل شدند.7 همچنین در این نظام‌نامه هرچند خاندان قاجار حق حضور در انتخابات نداشتند و سیستم صنفی و گروه‌های طبقاتی حذف شدند، یکی از نقایص مهم آن، دو مرحله‌ای بودن انتخابات بود که موجب شد اشراف و ثروتمندان و ملاکان زیادی در مرحله دوم به مجلس راه یابند؛ به طوری که به قول یحیی دولت‌آبادی، مجلس دوم آکنده از اشراف و ثروتمندان شد و مجلس بوی تموّل می‌داد.8
 
نظام‌نامه انتخابات دو درجه‌ای بعد از دو سال ملغی گردید و به جای آن سومین قانون انتخابات تحت عنوان «قانون انتخابات مجلس شورای ملی» در تاریخ 29 مهر 1290 از تصویب گذشت. مهم‌ترین تغییرات در سومین قانون انتخابات که مشتمل بر 9 فصل و 53 ماده و 2 تبصره بود، برقراری حق همگانی و عمومی (برای مردان) و حذف شرط تمکّن برای رأی‌دهندگان، انتخابات یک‌درجه‌ای و مستقیم، افزایش تعداد نمایندگان ایالت‌ها و افزایش تعداد کل نمایندگان از 120 نفر به 136 نفر بوده است؛ همچنین در سومین نظام‌نامه انتخاباتی مقرر شد انتخاب‌کنندگان بایستی در حوزه انتخابیه خود متوطّن و یا لااقل شش ماه قبل از تاریخ انتخابات در آن حوزه اقامت داشته باشند. باید توجه داشت که در انتخابات یک‌مرحله‌ای، رأی‌دهندگان مستقیما و بی‌واسطه نمایندگان خود را انتخاب می‌کنند.  
 
در پایان این یادداشت و در تجزیه و تحلیل نهایی باید گفت هرچه از اولین قانون به سمت سومین قانون انتخابات حرکت می‌کنیم از شدت انقباضی بودن قانون انتخابات کاسته می‌شود؛ مثلا در اولین نظام‌نامه انتخاباتی، شرایط مالی سنگینی برای انتخاب‌کنندگان پیش‌بینی شده بود. در دومین نظام‌نامه، از شرایط مالی به میزان زیادی کاسته شد، اما در سومین قانون انتخابات، این شرایط به طور کامل لغو گردید. بااین‌حال باید گفت که سومین قانون انتخابات صدر مشروطه نیز زنان را از حق انتخاب کردن و انتخاب شدن محروم کرده بود.
 

شماره آرشیو: 124031-275م

پی نوشت:
1. مجید سائلی کرده ده، سیر تحول قوانین انتخاباتی مجلس در ایران، مرکز اسناد انقلاب اسلامی، 1378، ص 23.
2. قانون اساسی مشروطه که مشتمل بر 51 اصل بود در 8 دی‌ماه 1285 به توشیح مظفرالدین‌شاه رسید. پس از فوت وی در 18 دی‌ماه 1285، متمم قانون اساسی مشتمل بر 107 اصل در 14 مهر 1286 به امضای محمدعلی‌شاه رسید.
3. طرفداران انتخابات صنفی می‌گویند که جامعه به اصناف مختلف تقسیم شده است و بهتر است که حوزه‌های انتخاباتی صنفی باشد، به علاوه چون اصناف محدودند، اشخاص مطلع‌تری انتخاب خواهند شد. البته باید توجه داشت قانون انتخابات صنفی با دموکراسی امروزی سازگار نیست.
4. با توجه به این نظام‌نامه، صنف‌‌هایی کم‌درآمد مانند حمالان و شتربانان نماینده و حق رأی نداشتند.
5. یرواند آبراهامیان، ایران بین دو انقلاب، ترجمه احمد گل‌محمدی و محمدابراهیم فتاحی، تهران، نی، 1377، ص ۱۱۰.
6. در انتخابات دو درجه‌ای، انتخاب‌کنندگان عده‌ای را که تعداد آنها در قانون انتخابات معین شده است انتخاب می‌کنند و اشخاصی که بدین ترتیب برگزیده شده‌اند از میان خود یا از خارج مجددا چند نماینده تعیین می‌کنند؛ به طوری که نمایندگان مجلس، انتخاب‌کنندگان دفعه دوم خواهند بود. به نظر می‌رسد که انتخابات دو درجه‌ای با دموکراسی امروزی سازگاری نداشته باشد؛ چون انتخاب‌شدگان نماینده ملت نیستند، بلکه نماینده عده معدودی هستند.
7. مثلا به موجب بند 4 از ماده 4 دومین نظام‌نامه انتخابات، انتخاب‌کنندگان باید لااقل 250 تومان علاقه ملکی داشته و یا پرداختی مالیات آنها کمتر از 10 تومان نباشد و یا 50 تومان عایدی سالانه داشته و یا تحصیل‌کرده باشند.
8. منوچهر نظری، اقلیت‌های دینی در پارلمان ایران، تهران، انتشارات مجلس شورای اسلامی، 1398، صص 39-40.