اجرای طرح اصلاحات ارضی از دولت منوچهر اقبال و با تصویب لایحه اصلاحات ارضی در سال 1339 آغاز شد، اما چرا این قانون اجرایی نشد و در نهایت در دهه 1340 قانون دیگری برای اجرای این برنامه تدوین گردید؟

 
اصلاحات ارضی خواسته‌ای اجتماعی بود که نخستین زمزمه‌های آن در دوران مشروطیت به گوش رسید. از آن پس دولت‌های مختلف البته با نظر مساعد شاه تلاش کردند تا چنین برنامه‌ای را به نام خود پی‌ریزی و با قصد عدالتِ اجتماعی به نفع دهقانان به انجام رسانند. در این میان، در دو برهه تاریخی و در دولت‌های منوچهر اقبال (1338) و علی امینی (1340) دو برنامه اصلاحات ارضی به تصویب رسید. هدف این نوشتار بررسی چرایی تصویب اولین قانون برنامه اصلاحات ارضی و تفاوت قانون سال 1338 با قانون اجراشده در سال 1340 است.
 
نخستین گام برای کسب مشروعیت
محمدرضا پهلوی در ابتدای دهه 1330 و تا پیش از آنکه برنامه اصلاحات ارضی را آغاز کند اقدام به‌ فروش بخشی از زمین‌های سلطنتی به دهقانان کرده بود. در زمانِ نخست‌وزیری منوچهر اقبال و در حوالی سال 1338 شاه دیگر متقاعد شده بود که می‌تواند به وفاداری نیروهای امنیتی خود اعتماد کند و به تجربه وسیع‌تری در زمینه اصلاحات اجتماعی و اقتصادی دست بزند. بر این اساس، به اقبال توصیه کرد که پیش‌نویس لایحه اصلاحات ارضی را برای ارائه به مجلس آماده کند. طبیعتا، مالکان با تصویب قانونی از این دست مخالف بودند، اما از آنجا که حکومت مجلس را تحت کنترل داشت، تنها راه نجات مالکان تجدیدنظر در لایحه و اصلاح آن به ترتیبی بود که اجرایش عملا غیرممکن شود. نسخه نهایی که هر دو مجلس آن را در سال 1339 تصویب کردند، مالکیت زمین آبی را به 400 هکتار و زمین دیم را به 800 هکتار محدود می‌کرد؛ هر چه اضافه بر این برای مالک می‌ماند باید به دهقانان فروخته می‌شد، اما ازآنجاکه در عمل باید مساحت املاکی که در روستاهای مختلف پراکنده بود مشخص می‌شد، هر نوع اصلاحاتی که اساسش اندازه املاک به‌حسب هکتار بود قبل از اجرای قانون به مسّاحی گسترده و منظم نیاز داشت. همین کار خودش چند سال وقت می‌گرفت و در این مدت زمین‌داران می‌توانستند حرکت بعدی خود را مشخص کنند، اما قبل از آنکه اقدامی برای به اجرا درآوردن این قانون شکل گیرد، تحولات سیاسی داخلی، کنار گذاشتن آن را به نفع قانونی مؤثرتر ضروری ساخت.1
 
قانون در بن‌بست
لایحه تصویب‌شده در سال 1339 به شکل بد و ناشیانه‌ای طرح و تدوین‌شده بود. شرط عمده مقدار مالکیت زمینی که هر فرد می‌توانست داشته باشد، برای زمین آبی 400 هکتار و برای زمین دیم 800 هکتار بود. این در حالی بود که در آن زمان املاک در کشور مسّاحی نشده بود و مشکلات اجرای این قانون هم روشن بود. بیشتر املاک فقط با قرار گرفتن در کنار فلان یا بهمان زمین یا ملک قابل تشخیص بود. درست در زمانی که مخالفت با قانون پا گرفته بود و شیوه‌های گریز از قانون ابداع شد، کار ممیزی و ثبت اراضی سال‌ها طول می‌کشید تا کامل شود. با اینکه شاه در سخنرانی افتتاحیه بیستمین دوره مجلس شورای ملی در 2 اسفند 1339 ابراز کرد تلاش‌ها به ثمر خواهد رسید، قانون به‌صورت سندی بی‌اعتبار باقی ماند. در حقیقت هدفِ عمده از تصویب این قانون تأثیرگذاری بر افکار عمومی بود تا از میان برداشتنِ نارضایتی‌های موجود و بهبود وضع زندگی زارعان. وانگهی، قصور در اجرای برنامه اصلاحات ارضی، به تقویت این باور در طبقات زمین‌دار و در میان آن بخش از طبقات حاکم که با آنها منافع مشترکی داشتند انجامید که هدف از اینها نمایش و صحنه‌آرایی است و بنابراین آنها از طرح و گفت‌وگوی اصلاحات ارضی چندان هراس نداشتند.2
 
لایحه تصویب‌شده در سال 1339 به شکل بد و ناشیانه‌ای طرح و تدوین‌شده بود. شرط عمده مقدار مالکیت زمینی که هر فرد می‌توانست داشته باشد، برای زمین آبی 400 هکتار و برای زمین دیم 800 هکتار بود. این در حالی بود که در آن زمان املاک در کشور مسّاحی نشده بود  
انقلاب سفید؛ راهی رفتنی
اصلاحات ارضی در دهه 1340 به انقلاب سفید پیوند خورد. در خصوص چرایی تصویب و اجرای برنامه اصلاحات ارضی در دل انقلاب سفید مشاجرات گسترده‌ای وجود داشت. برخی آن را به‌عنوان اصلاحات عدالت‌جویانه شاه مورد تحسین قرار می‌دادند که ساختار طبقاتی روستایی را اساسا دگرگون خواهد کرد.3 عده‌ای دیگر انگیزه‌های بدخواهانه یا پیامدهای زیان‌بخش آن را درخور سرزنش می‌دانستند.4 برخی نیز انقلاب سفید را در قالبِ اصلاحات اجتماعی و سیاسی که از دولت دموکرات کندی منتقل شد و فلسفه آن جلوگیری از وقوع انقلاب سرخ در ایران بود، ارزیابی می‌کنند. بر اساس تحلیلی که آمریکایی‌ها داشتند: «هر یک از انقلاب‌های بزرگ در جوامع غربی و غیر غربی بیشتر یک انقلاب روستایی بوده است» چنان‌که در تاریخ فرانسه و روسیه و چین به‌خوبی مشهود‌ است.5
 
صرف‌نظر از این رویکردها، شاه مهم‌ترین دستاورد سیاست داخلی خویش را همواره «انقلاب شاه و ملت» می‌دانست که مهم‌ترین اصلِ آن، اصلاحات ارضی با هدفِ تغییرات اساسی در میزان و نحوه مالکیت اراضی به‌ویژه اراضی کشاورزی و مراتع به‌منظور افزایش بهره‌وری عمومی جامعه بود. در دهه 1340 با توجه به فشار دولت کندی، تجدید حیات جبهه ملی و این محاسبه که اصلاحات ارضی قدرت زمین‌دار را به نفع قدرت دولتی در روستاها از بین خواهد برد و روستاییان صاحب زمین را به رژیم وفادار خواهد کرد، برنامه مزبور را تا حد یک اصلاحات ارضی جامع و پردامنه گسترش داد و تداوم بخشید.6 اصلاحاتی که درصدد تضعیف اعیان و اشراف سنتی بود و عملا اصطلاحاتی نظیر فئودال، اعیان، اشراف و عمده مالک را منسوخ کرد.7
 
برنامه جامع اصلاحات ارضی ایران اوایل سال 1341 با تبلیغات بسیاری آغاز گردید. سخنرانی‌ها و اظهارنظرهای مختلفی از سوی کارشناسان دولتی مطرح و چنین برداشت شد که مهم‌ترین هدفِ این برنامه کاهش فقر روستایی و برانگیختن توسعه کشاورزی است. اگرچه این اصلاحات بدون تأخیر آغاز شد، اما اجرای کامل آن، حدود یک دهه به طول انجامید و سه مرحله متفاوت را پشت سر گذاشت.8 مرحله اول با تصویب لایحه قانونی اصلاحات ارضی مصوب دی‌ماه 1340 توسط هیئت‌وزیران آغاز شد. این مرحله توسط کابینه علی امینی و حسن ارسنجانی (وزیر کشاورزی) پیشنهاد شد. ارسنجانی در چهار ماه، نخستین تلاش گسترده و جدی را برای تقسیم اراضی در ایران آغاز کرد.
 
قانون اصلاحات ارضی سه ماده اصلی داشت. نخست، هیچ مالکی بیش از یک ده شش‌دانگ یا شش‌دانگ زمین در چند ده مختلف نداشته باشد و مازاد آن را باید به دولت بفروشد. البته صاحبان مزارع مرکبات، مزارع چای، باغداران و کشتزارهای مکانیزه از این قانون مستثنا شدند. دوم، غرامت زمین‌داران بر حسب ارزیابی‌های مالیاتی پیشین محاسبه و طی ده سال پرداخت می‌شد. سوم، زمین‌هایی که دولت می‌خرید می‌بایست بلافاصله به کشاورزانی که بر روی همان زمین‌ها کار می‌کردند فروخته می‌شد. ارسنجانی اجرای اصلاحات ارضی را نخست از آذربایجان، جایی که خاطره تقسیم اراضی سال 1325 هنوز باقی بود، آغاز کرد.9
 
در این مرحله، غرامت املاک مالکان با فروش املاک به دهقانان و واگذاری سهام کارخانه‌های دولتی به مالکان پرداخت شد. آیین‌نامه اصلاحات ارضی مصوب 3 مرداد 1343 مشخص می‌کرد که در مرحله دوم زمین‌هایی که مشمول مقررات مرحله اول نشده بود و کماکان در اختیار مالکان قرار داشت به دهقانان اجاره داده شود. مرحله سوم از واپسین ماه‌های سال 1346 با تصویب قانون تشکیل شرکت‌های سهامی زراعی شروع شد و به‌تدریج به آن قوانین تازه‌ای اضافه شد. این مرحله با فروش زمین‌هایی که در مرحله دوم به دهقانان اجاره داده شده بود، آغاز شد.10 در مجموع برنامه اصلاحات ارضی کشور رسما در 2 مهر 1350 خاتمه یافت؛ هرچند که اجرای آن تا این تاریخ کامل نشده بود؛ و حتی تا پس از سال 1350 نیز ادامه یافت.11
 
فشرده سخن
خاستگاه برنامه اصلاحات ارضی به دوران مشروطیت و تلاش برای برقراری عدالت برمی‌گردد. دولت‌های متعددی تحت نظر شاه تلاش کردند تا تصویب و اجرای قانونی را در این زمینه پیگیری کنند. در دهه 1330 محمدرضا پهلوی از تدوین و تصویب برنامه اصلاحات ارضی برای کسب مشروعیت استفاده کرد و در دولت اقبال قانونی به تصویب رسید که مشکلات عدیده‌ای را در بطن خود داشت. از مهم‌ترین مشکلات آن عدم برنامه‌ریزی برای اجرای آن بود و در حقیقت بر روی کاغذ باقی ماند. از آن پس تصویب و اجرای برنامه‌ای جامع در زمینه اصلاحات ارضی در دستور کار حکومت قرار گرفت. برنامه‌ای که در سال 1340 به تصویب رسید دقیق‌تر از برنامه قبلی بود و در جزئیات و چگونگی اجرا وارد شده بود، اما فصل مشترک هر دو برنامه سیاست‌زدگی آنان بود؛ چرا که هم در برنامه ابتدایی و هم در برنامه تکامل‌یافته، دو عنصر مهم کشورداری برای محمدرضا پهلوی، یعنی کسبِ مشروعیت و تضعیف طبقات قدرتمند و جلب نظر طبقات کم‌برخوردار و ناراضی، اهمیت زیادی داشت. بدین ترتیب برنامه اصلاحات ارضی در کنار نتایج مثبت، مشکلات گسترده‌ای را با خود به بار آورد.
 

اصلاحات ارضی با هدف از بین بردن قدرت زمین‌دار به نفع قدرت دولتی در روستاها و وفادار ساختن روستاییان صاحب زمین به رژیم انجام شد
شماره آرشیو: 2312-121پ