بوروکراسی شکل‌گرفته در دوره رضاشاه گرچه بوروکراسی مدرنی بود که طبقه متوسط جدید و روشنفکران را به‌وجود آورد، اما عملا به دلیل ماهیت شبه‌مدرن و نیز تقلیدی بودن، به‌خصوص در بعد آموزشی، باعث شکل‌گیری توسعه ناموزون و خروج نیروهای متخصص و کارآمد از دایره بوروکراسی شد

 
پایگاه اطلاع‌رسانی پژوهشکده تاریخ معاصر؛ بسیاری معتقدند رضاشاه اولین کسی بود که پایه‌های دولت مدرن را پی‌ریزی کرد و شکل‌گیری دولت مطلقه نوین را رقم زد. اگر این نظریه را بپذیریم، واقعیت آن است که این تحول با ایجاد انحصار دولتی در صنایع و گسترش حیطه دولت در امور اداری شکل گرفت که نتیجه آن بوروکراسی عظیم دولتی بود. درواقع دولت با تصویب قوانین انحصار دولتی، بر امور آموزشی، نظامی و اداری، بسیاری از امور بوروکراتیک را در دستان خود گرفت و باعث شد در سال‌های پایانی شاهد شکل‌گیری نهادها، سازمان‌ها و اداراتی باشیم که همگی تحت مالکیت دولت قرار داشتند. این روند از همان ابتدا با مشکلاتی مواجه شد و آسیب‌هایی را به بخش‌های اداری و سیاسی وارد ساخت.
 
اهداف رضاشاه از گسترش بوروکراسی
حکومت پهلوی اول بر پایه ارتش و بوروکراسی عظیم دولتی قرار داشت. ظاهرا گسترش بوروکراسی در امتداد حکومت رضاشاه، مکانیسمی برای کنترل جامعه مدنی و حفظ یکپارچگی ملی بود. توسعه و گسترش بوروکراسی تا حدودی نتیجه مداخله دولت در اقتصاد و ابزار قدرت جهت دستیابی به اهداف توسعه و نیز حفظ رژیم بود. از سوی دیگر، مهم‌ترین عملکردی که دستگاه سرکوب انجام می‌داد ضامن بقا و قدرت رژیم بود.1
 
بااین‌حال گسترش بوروکراسی در نتیجه تحولات مستقیم و غیرمستقیم اتفاق افتاد و پیامدهایی را به دنبال داشت. بزرگ‌ترین پیامد این تحول، ایجاد دولت مطلقه مدرن بود. بر این اساس رضاشاه با متمرکز ساختن منابع و ابزارهای قدرت، ایجاد وحدت ملی، تأسیس ارتش مدرن، تضعیف مراکز قدرت پراکنده، ایجاد دستگاه بوروکراسی جدید و اصلاحات مالی و تمرکز منابع اداری مبانی دولت مطلقه مدرن را به‌وجود آورد.2 این موضوع نقش بسزایی در تقویت پایه‌های دیکتاتوری حکومت داشت.
 
گسترش بوروکراسی، تضعیف نهادهای مدنی 
اولین نتیجه گسترش بوروکراسی، انحصار بسیاری از منابع در دست دولت و حکومت است؛ بدین معنا که بسیاری از اصلاحات از بالا تحمیل می‌شود و این موضوع می‌تواند سبب تضعیف نهادهای مدنی شود. بر این اساس، یک نمونه از نقش دیوان‌سالاری عصر رضاشاهی در تضعیف نهادهای دموکراتیک را می‌توان در قوانین تحمیل‌شده در سازمان‌ها و نهادهای مختلف دید. این موضوع به صورت یک چرخه علاوه بر آنکه به تقویت پایه‌های استبدادی حکومت منجر می‌شد، به گسترش دیوان‌سالاری هم کمک می‌کرد.
 
به عبارتی ازآنجاکه تنها معیار قضاوت و حرکت نخبگان سیاسی دو قوه مقننه و مجریه در جهت اعمال قدرت حکومتی ــ و نه تنظیم روابط دولت با قشرها و طبقات مختلف ــ قرار داشت، خود به سلسله‌مراتبی شدن هر چه بیشتر قدرت سیاسی در دیوان‌سالاری اداری و نظامی کمک کرد و حتی در بخش‌های اقتصادی مملکت نیز به شکل حمایت دولت از بورژوازی وابسته و بی‌اعتنایی به خواسته‌های مردم تجلی یافت.3 ازاین‌رو گرچه بوروکراسی به تغییر شکل و محتوای زندگی اجتماعی منجر شد، جامعه از وجود نهادهای مدنی محروم ماند.
 
در این شرایط، نهادهایی دموکراتیک به ابزار مهار مردم و نخبگان سیاسی تبدیل شدند؛ بدین معنا که نهادهایی چون مجلس یا قوه مجریه هیچ نقشی در تغییر و تحولات سیاسی نداشتند و ارتقای موقعیت افراد در سازمان طویل بوروکراسی یا سایر نهادها، منوط به میزان تبعیت و وفاداری افراد از مرکز قدرت یا سلسله‌مراتب بالاتر قدرت بود. به عبارتی، مجلس نهادی کاملا تشریفاتی بود که دستورات و اوامر حکومت را به صورت قانون تصویب می‌کرد.


رضاخان و چندتن از امرای قشون در بازدید از اداره خالصجات و مالیات‌های مستقیم
شماره آرشیو: 124028-275م
 
ایجاد طبقه متوسط جدید
ایجاد طبقه متوسط جدید را می‌توان از دیگر پیامدهای گسترش دیوان‌سالاری دانست. هرچند بسیاری معتقدند که طبقه متوسط جدید پیش از آن و در دوره قاجار شکل گرفته بود، بااین‌حال محرز است که در این دوره طبقه متوسط جدید گسترش زیادی یافت. بر این اساس رضاشاه با تصویب قانون استخدام کشوری و امتحانات ورودی در سال ۱۳۰۱ درصدد بود مانع از فربه شدن دولت شود، اما برخلاف این واقعیت، بسیاری از اقدامات دولت عاملی بر گسترش دیوان‌سالاری و در نتیجه آن شکل‌گیری طبقه متوسط جدید شد.
 
البته شکل‌گیری طبقه متوسط جدید از نظر سیاسی موضوع ناخوشایندی محسوب نمی‌شود، اما نکته مهم آن است که شکل‌گیری این طبقه با مداخله مستقیم حکومت همراه بود و به واسطه نظام پارتی‌بازی تنها افراد خاصی وارد ادارات و سازمان‌های دولتی می‌شدند. به عبارتی می‌توان به تعبیر پیتر آوری درباره دیوان‌سالاری رضاشاه و سیستم پارتی‌بازی گفت: در این سیستم برای یافتن شغل در سازمان‌ها، داشتن پارتی و توصیه‌بازی، اهمیت زیادی دارد. «استخدام در دستگاه‌های دولتی نیز، نیاز به سفارش و توصیه دارد. در نظام پارتی‌بازی می‌توان با یاری یک خانواده سرشناس، یا فامیل سببی، یا شخصی که با متقاضی شغل قرابت خانوادگی دارد، به دستگاه دولت وارد شد. درهای سازمان‌های دولتی به روی جوانانی باز است که کارت ویزیت یک آدم سرشناس را به همراه دارند. البته آوردن توصیه‌نامه برای یک مقام بالای آن سازمان ــ خصوصا اگر در شورای عالی دولتی عضو باشد که بر کار این سازمان‌ها نظارت دارند ــ مؤثرتر خواهد بود؛ همچنین برای وزیران و سفیران سابق و غیره نیز، کاری دست و پا می‌کنند.»4
 
این موضوع هم باز به خودی خود در تقویت نهادهای استبدادی و تضعیف جامعه مدنی تأثیرگذار بود؛ زیرا باعث شکل‌گیری طبقه‌ای همگن و همسو با حکومت شد. البته این موضوع را نمی‌توان تنها به همسویی کامل تعبیر کرد؛ چرا که در این دوره گروهی از روشنفکران نیز شکل گرفتند که برخی از آنان کشمکش‌هایی با حکومت داشتند و گرچه در آن دوره نتوانستند تعارضات خود با حکومت را آشکار کنند، بعد از سقوط حکومت بسیاری از کشمکش‌ها آشکار شد.
 
گسترش بوروکراسی و تعارضات فرهنگی
بخشی از کشمکش‌هایی که در نتیجه گسترش بوروکراسی رخ داد، خود را در قالب تعارضات فرهنگی و از بین رفتن فرهنگ سنتی ـ ایرانی نشان داد. بر این اساس رشد سریع صنعت و ادارات دولتی، چهره مراکز شهری را دگرگون کرد. از یک‌سو، آنچه از محلات قدیمی باقی مانده بود از بین رفت؛ به همین دلیل، در سال ۱۳۲۰، در بیشتر شهرها پدیده محله‌های نعمتی، حیدری، کریمخانی، شیخی و متشرعه به تاریخ پیوسته بود. از سوی دیگر، مناطق صنعتی، تجاری، دولتی و مسکونی جدیدی به‌وجود آمد؛ مثلا با افزایش جمعیت تهران از ۱۹۶٫۲۵۵ نفر در سال ۱۳۰۰ به حدود 700 هزار نفر در سال ۱۳۲۰، پنج منطقه جداگانه در این شهر به‌وجود آمد. بازار قدیمی مرکزی، منطقه اداری شمال میدان توپخانه، منطقه مسکونی طبقه متوسط جدید در شمال شهر، یک منطقه صنعتی در جنوب غربی و منطقه فقیرنشین اطراف جاده جنوب شرقی در مسیر گورستان شهر.5


میدان توپخانه و ساختمان وزارت پست و تلگراف
شماره آرشیو: 3827-1ع
 
البته بخشی از تعارضات فرهنگی نیز ناشی از نوع آموزش تحصیل‌کردگان و نهادهای آموزشی هم بود؛ چنان‌که بسیاری از مدارس به سبک غربی ساخته شدند و ساختار آموزشی آنها بر پایه آموزه‌های غربی قرار داشت. در کنار این موضوع، بسیاری از فارغ‌التحصیلان نیز در مدارس و دانشگاه‌های غربی آموزش دیده بودند و وقتی وارد کشور شدند و در ساختار بوروکراسی قرار گرفتند، همان آموزش‌ها را وارد ساختار و بدنه نظام آموزشی کردند.
 
اهمیت این موضوع زمانی بیشتر می‌شود که بدانیم در این دوره مدارس جدید و فارغ‌التحصیلان دانشگاهی بسیار افزایش یافت؛ چنان‌که بین سال‌های 1300-۱۳۲۰، تعداد مدارس ابتدایی از ۶۳۲ به ۲۶۰۷ افزایش یافت، دبیرستان‌ها از ۳۳ به ۲۹۹ رسید. در سال ۱۳۱۶، دانشگاه تهران با نه دانشکده و ۱۸۸۹ دانشجو تأسیس شد. در زمان تبعید رضاشاه در سال ۱۳۲۰، تقریبا پنج‌هزار فارغ‌التحصیل دانشگاهی در ایران وجود داشت که یک‌پنجم آنها در غرب آموزش دیده بودند.6


عبدالحسین تیمورتاش و گروهی از محصلان اعزامی به اروپا
شماره آرشیو: 2220-1ع
 
در نهایت، پیامد کلی این تحولات، قرار گرفتن بخش دولتی در برابر بخش خصوصی و سنتی بود که باعث شد  دستگاه نظامی و اداری دولت به عنوان دو مرکز عمده استخدام و اشتغال نیروی کار در ایران آن روزگار پدیدار شود. بر این اساس در این دوره، گرچه درنتیجه تحولات ساختاری، اداری و آموزشی زمینه توسعه سیاسی از نظر شرایط لازم قدری بهبود یافت، تمرکز منابع قدرت در دست حکومت هیچ گونه مجالی برای رقابت و مشارکت سیاسی باقی نگذاشت.7
 
سخن نهایی
از بوروکراسی مستقل، به عنوان یکی از عوامل مهم در توسعه سیاسی و اقتصادی یاد می‌شود و در مقابل بوروکراسی وابسته، مانعی در برابر توسعه واقعی. بر این اساس بوروکراسی شکل‌گرفته در دوره رضاشاه گرچه بوروکراسی مدرنی بود که طبقه متوسط جدید و روشنفکران را به‌وجود آورد، عملا به دلیل ماهیت شبه‌مدرن و نیز تقلیدی بودن به‌خصوص در بعد آموزشی، باعث شکل‌گیری توسعه ناموزون و خروج نیروهای متخصص و کارآمد از دایره بوروکراسی شد. این در حالی بود که بسیاری از نیروهای متخصص به دلیل آنکه خارج از سیستم  پارتی‌بازی قرار داشتند، هیچ‌گاه نتوانستند وارد سیستم بوروکراسی کشور شوند. به عبارتی قوانین بوروکراتیک عمودی (تحمیلی از بالا) گذشته از آنکه مانعی در برابر ورود یکسان و عادلانه همه افراد بود، به خروج افرادی منجر شد که با این سیستم مشکل داشتند یا برخلاف آن حرکت می‌کردند.
 
پی نوشت:
 
1. Mohammad Ali mousavi, oil And State In The Political Economy Of Iran, 1942-1979, University Of Durham, 1997, p 222.
2. حسین بشیریه، موانع توسعه سیاسی در ایران، تهران، گام نو، چ پنجم، 1384، ص 68.
3. علیرضا ازغندی، نخبگان سیاسی ایران بین دو انقلاب، تهران، نشر قومس، چ سوم، 1385، ص 172.
4. پیتر آوری، تاریخ معاصر ایران، از تأسیس سلسه پهلوی تا کودتای 28 مرداد 1332، ج 2، ترجمه محمد رفیعی مهرآبادی، تهران، مؤسسه انتشارات عطائی، 1377، ص 80.
5. یرواند آبراهامیان، ایران بین دو انقلاب، ترجمه احمد گل‌محمدی، تهران، نشر نی، 1392، ص 184.
6. اشرف و بنوعزیزی، طبقات اجتماعی دولت و انقلاب در ایران، ترجمه سهیلا ترابی فارسانی، تهران، انتشارات نیلوفر، 1387، ص 108.
7. حسین بشیریه، همان، ص 74.