20 روز پس از حادثه ترور ناموفق شاه در دانشگاه تهران، شاه نمایندگان فراکسیونهای مجلس را جمع کرد و اعلام کرد مشروطیت ایران شباهت به هیچ یک از مشروطیتهای دنیا ندارد و تا توازن بین قوای عامله مشروطیت نباشد غیر از فساد چیزی عاید کشور نخواهد شد. از این رو او خواهان تغییر قانون اساسی و حق انحلال مجلسین برای خود شد.

قانون اساسی به عنوان میثاق جمعی و ملی، مهمترین سند حقوقی و سیاسی هر کشور است. شکل توزیع قدرت و ساختارهای سیاسی، محتوا و نحوه اجرای اصول این سند، منعکس کننده عملکرد بسیاری از نهادها از جمله مجلس یا مجلسین است. علیرغم آنکه در نظامهای دیکتاتوری، فرد دیکتاتور می تواند به راحتی دست به تغییرات سیاسی مورد نظر خود بزند، اما واقعیت آن است که اعمال تغییرات از راه بازنگری قانون اساسی، شیوه ای معقول جهت این روند و راهی برای کسب مشروعیت اقدامات محسوب می شود. نمونه چنین اقدامی را می توان در عملکرد محمدرضاشاه پهلوی مشاهده نمود.
 
شاه بعد از به قدرت رسیدن، چندین بار اقدام به تجدیدنظر در قانون اساسی کرد که یکی از مصادیق آن اعمال تغییراتی در قوانین مربوط به مجلس در راستای افزایش قدرت خود بود که تأثیر این تغییر، سؤالی است که نوشته پیش رو در پی پاسخ به آن است. به عبارتی سؤال موردنظر این است که در دوره پهلوی دوم چه تغییرات قانونی در رابطه با مجلس صورت گرفت و این تغییر چه تأثیری بر عملکرد این نهاد داشت؟ با این مقدمه کوتاه به بررسی این تغییرات و تأثیر آن بر عملکرد سیاسی مجلس و نیز قدرت شاه می‌پردازیم.
 
قانون اساسی ایران از ابتدا تا دوره پهلوی دوم
ایران تا پیش از شکل گیری انقلاب مشروطه، دارای قانون اساسی به مفهوم مدرن آن نبود؛ زیرا شکل و ساختار قدرت همواره مانعی در برابر شکل گیری قانون به مفهوم نوین آن بود. در حکومتهای ایرانی، همواره یک شخص تحت عناوینی چون پادشاه در رأس قدرت قرار داشت و قدرت او همواره با دولت برابری می کرد. به عبارتی شاه مالک تمام کشور و اموال آن به شمار می رفت. در چنین ساختاری قانون عبارت بود از رأی دولت که می توانست هر لحظه تغییر کند.1 اما این ساختار در دوره قاجار مورد انتقاد و اعتراض مردم  قرار گرفت و گروههای مختلف مردمی، اختیارات مطلقه شاه را که محدود به قانون نبود، نفی کرده و به مبارزه با حکومت پرداختند.
 
تبلور این چالشها و مبارزات سرانجام با امضای فرمان مشروطیت در 8 دی 1285 (14 ذی القعده 1324) توسط مظفرالدین شاه، به نتیجه رسید و اولین قانون اساسی ایران به مفهوم نوین آن تدوین گردید؛ اما این قانون بعدها به دلایل مختلف دستخوش تغییراتی گردید. نتیجه این رویه 6 بار تجدیدنظر در قانون اساسی بود که سه مورد آن به دوره مشروطه تا پهلوی اول بازمی گردد و حاصل آن فراهم آمدن مقدمات قانونی جهت انتقال قدرت از قاجاریه به پهلوی بود، اما سه مورد از این بازنگریها مربوط به دوره محمدرضا شاه پهلوی است که مهمترین آن را می توان در بازنگری سال 1328 و ایجاد تغییراتی در مجلسین در راستای افزایش قدرت شاه دانست.
 
بازنگری قانون اساسی در دوره محمدرضاشاه
به موجب قانون اساسی، حکومت ایران دارای دو مجلس شورای ملی و مجلس سنا بود که شرایط انتخاب کنندگان، انتخاب شوندگان و مدت دوره نمایندگی در ماده 6 و 29 آن تبلور یافته است. اصول سی و دوم تا پنجاه و یکم قانون اساسی به مجلسین می‌پردازد. بعد از سقوط پهلوی اول در شهریور 1320، محمدرضا پهلوی به سلطنت رسید. این دوره همزمان است با کنار رفتن اقتدارگرایی و در مقابل  فعالتر شدن نهادهای مدنی از جمله احزاب، مطبوعات و مجلس که به دنبال تحقق و اعاده اصول دموکراسی و مشروطیت بودند. از این رو محمدرضاشاه که قدرت یافتن این نهادها را عاملی برای تضعیف هر چه بیشتر پایه‌های سلطنتش می دید، تلاش خود را برای افزایش قدرتش به کار گرفت. نقطه عطف این تصمیم، با ترور ناموفق شاه در بازدید از دانشگاه تهران در بهمن 1327 فراهم می گردد. هر چند بسیاری «طرح تیراندازی را به رزم آرا نسبت داده و آن را نقشه خود شاه و دربار می دانند.»2 اما وقوع این اتفاق دستاویزی می شود برای بازنگری در قانون اساسی.
 
قانون اساسی مشروطه ایران 6 بار مورد تجدیدنظر قرار گرفت که سه مورد آن به دوره مشروطه تا پهلوی اول بازمی­گردد و حاصل آن فراهم آمدن مقدمات قانونی جهت انتقال قدرت از قاجاریه به پهلوی بود؛ اما سه مورد از این بازنگریها مربوط به دوره محمدرضا شاه پهلوی است که مهمترین آن را می­توان ایجاد تغییراتی در مجلسین در راستای افزایش قدرت شاه دانست.
 
شاه 20 روز پس از این حادثه، نمایندگان فراکسیونهای مجلس را جمع کرد و در خصوص علت از هم پاشیدگی امور، عنوان کرد که مشروطیت ایران، ناقص است و شباهت به هیچ یک از مشروطیتهای دنیا ندارد و تا توازن بین قوای عامله مشروطیت نباشد غیر از فساد چیزی عاید کشور نخواهد شد.3 از این رو تغییر قانون اساسی در رأس تصمیمات مهم شاه قرار گرفت. بدین منظور با تشکیل مجلس موسسان در اردیبهشت 1328، شاه مبادرت به بازنگری قانون اساسی و تغییر برخی از اصول آن از جمله اصل 48 قانون اساسی  نمود که بر اساس آن حق انحلال دو مجلس شورای ملی و سنا به طور جداگانه یا باهم به شاه اختصاص یافت. البته به شرط آنکه بعد از سه ماه با برگزاری مجدد انتخابات، مجلس جدید تشکیل شود. 
 
با این تغییر مجلس اقتدار و استقلال خود را در برابر شاه از دست داد. البته مجلس پیش از آن نیز وزنه قابل توجهی در معادلات و تغییرات سیاسی محسوب نمی شد و تا سال 1328 تشکیل نشده بود. با این حال، این بازنگری از برخی جهات در راستای تقویت قدرت شاه بود. گفته می شود «شاه پس از پایان کار مجلس موسسان به نمایندگان آن گفت مشروطیت ما به وضع فلاکت باری دچار شده بود که کار شما آن را نجات داد. با این وضع قدمی در جهت دیکتاتوری برداشته شد.»4
 
بدین ترتیب، با آغاز دوره نخست مجلس، شاه ظاهراً نسبت به اوایل سلطنت خود، قدرت مضاعف سیاسی پیدا کرد؛ زیرا بر اساس این حق، هر گاه مصلحت می دانست می توانست به کار مجلسین خاتمه دهد. این در شرایطی صورت می گرفت که به عنوان مثال نیمی از اعضای مجلس سنا توسط شاه انتخاب می شدند و شاه با وارد کردن چهره های مورد نظر خود می توانست بر روند تصویب یا رد بسیاری از قوانین در مجلس سنا تأثیرگذار باشد. علیرغم این وضعیت، قدرت شاه بعد از این بازنگری، همچنان دو نقطه ضعف اصلی داشت. «نخست آنکه شاه پشتیبانی عمومی خود را در نیمه دوم سال 1328 از دست داد؛ زیرا در موضوع نفت با انگلیس درگیر نشده بود، ثانیاً به آمریکا وابسته بود.»5 این وضعیت تا دوره کودتا ثابت بود و شاه نتوانست با فرصت جدید به دست آمده، اقدام خاصی نماید. مجلس توانست دستاوردهای مثبتی را کسب کند که در بسیاری از موارد برخلاف تمایل ذاتی شاه بود. از جمله این دستاوردها می توان به این موارد اشاره نمود:
1-تصویب قوانینی که امکان همکاری هر چه بیشتر بازرگانی و تجاری ایران را با بسیاری از کشورهای جهان با هدف کاهش نفوذ انگلیس و روسیه فراهم می کرد.
2-رد لایحه گس- گلشائیان و به دنبال آن تصویب قانون ملی کردن نفت در 24 اسفند 1329 که پنج روز بعد از تصویب مجلس از توشیح شاه گذشت
3- انتخاب مصدق به نخست وزیری جهت واگذاری مسئولیت اجرای قانون ملی کردن6 
 
با این حال و با آنکه شاه نتوانست از فرصت به‌دست آمده اقدام خاصی نماید، اما بازنگری قانون مورد اعتراض بسیاری از مردم قرار گرفت. بسیاری از جمله دکتر مصدق تصویب این قانون را که مجلس و به طور خاص مجلس سنا را تحت نفوذ دربار قرار می داد در تضاد با انتخابات دموکراتیک می دانست. مصدق به خوبی آگاه بود که شاه می تواند با اعمال تغییرات مورد نظر خود و تأیید آنها از طریق مجلس که تحت تسلط او قرار داشت، مشروعیت قانونی بر بسیاری از امور را کسب نماید. از این رو پس از قیام 30 تیر و افزایش قدرت نخست وزیر، تشکیل کمیسیونی جهت اصلاح این قانون در رأس برنامه‌های مصدق قرار گرفت. مصدق به منظور منحل ساختن مجلس رفراندومی برگزار کرد و اکثریت لازم را به دست آورد. اما به دلیل اختلافات داخلی جبهه ملی، نتوانست اقدامی در این زمینه نماید.7 اما آنچه که بر قدرت شاه در دهه 30 افزود، نه تغییرات مربوط به مجلس،  بلکه وقوع کودتای 28 مرداد بود که منجربه حاکم شدن فضای اختناق با تقویت نهادهایی چون ارتش و دربار بود. علیرغم این تغییرات، پارلمان در دهه 30 جزء نهادهایی محسوب می شد که شاه هنوز هم موفق به تسلط کامل بر آن نگردیده بود. از این رو «در سال 1340 شاه درصدد برآمد از طریق تشکیل یک کابینه نیرومند قدرت مجلس را درهم شکند.» (کابینه علی امینی).8 بدین ترتیب شاه موفق شد با استفاده از حق قانونی که در سال 1328 کسب نموده بود استفاده کرده و با انحلال مجلس سیاستهای موردنظر خود را اعمال کند. 
 
می توان گفت مجلسین و به طور خاص سنا تا پیش از بازنگری در سال 1328، نهادی بود که به تدریج رو به ضعف می‌رفت و تأثیر خاصی بر روند سیاست کشور نداشت،اما بازنگری قانون اساسی در سال 1328 و کسب حق انحلال مجلسین توسط شاه گرچه منجربه اقدامات و یا تغییرات موردنظر شاه در آن سالها نگردید؛ در دهه 30 و با کودتای 28 مرداد شاه از این ابزار استفاده لازم را برده و توانست با اعمال ترکیب مورد نظر خود در سال 1340، این نهاد را تبدیل به نهادی قدرتمند در راستای قدرت خود نماید. 


دیدار نمایندگان دوره ششم مجلس سنا  با محمد رضا پهلوی
605-4513ش

پی نوشت:
 
1.محمدعلی کاتوزیان، استبداد و دموکراسی، و نهضت ملی، تهران، نشر مرکز، 1372، ص 4-5.
2.سیدجلال الدین مدنی، تاریخ سیاسی معاصر ایران، قم، دفتر انتشارات اسلامی، 1391، جلد اول، ص 350.
3.محمد زرنگ، سرگذشت قانون اساسی، تهران، مرکز اسناد انقلاب اسلامی، 1384،  ص 133.
4.مدنی، همان، ص 346.
5.یرواند آبراهامیان، ایران بین دو انقلاب، کاظم فیروزمند، چاپ یازدهم، 1384، تهران: مرکز، ص 309.                                 
6. علیرضا ازغندی، تاریخ تحولات سیاسی و اجتماعی ایران (1320 ـ 1357)، تهران، انتشارات سمت، 1383، چاپ دوم، ص 219.
7.حسین بشیریه، موانع توسعه سیاسی در ایران، تهران، نشر گام نو، 1384، چاپ پنجم، ص 80.
8.بشیریه، همان، ص 84.