متمم قانون اساسی رسما در پانزدهم مهرماه ۱۲۸۶ و یک سال پس از تأسیس مجلس شورای ملی به تصویب رسید. امّا ناهمخوانی با خصلتهای مذهبی و اجتماعی جامعه، زمین ناهموار سیاست در ایران و حرکت کج‌دار و مریز و غیرمستقل، برخی نخبگان سیاسی و نمایندگان مجلس این متمم را نیز دچار ناکارآمدی کرد و زمینه های آغاز دوران سیاه دیکتاتوری رضاشاه را فراهم آورد.

در بیستم رجب 1324 ه.ق و کمتر از چهل روز پس از صدور فرمان مشروطیت، قانون انتخابات مجلس امضاء و اولین انتخابات مجلس شورای ملی برگزار شد. البته این انتخابات تنها در پایتخت و برای انتخاب نمایندگان تهران صورت گرفت. چرا که با توجه به مشکلات ارتباطی و فقدان یک نظام یکپارچه اداری برگزاری انتخابات در سایر مناطق در موعد مقرر مشکل بود. مشروطه‌خواهان نیز که از احتمال مخالفت و تردیدها و تشکیکها چه از جانب حکومت و چه از جانب منتقدان خود بیم داشتند به این وضعیت بسنده کردند. در نتیجه در ابتدا از بین 156 نماینده، تنها شصت نماینده تهران انتخاب شده و تعیین تکلیف نود وشش کرسی باقیمانده به تدریج صورت گرفت. سرانجام در هجدهم شعبان 1324 ه.ق (14مهر1285) اولین دوره مجلس شورای ملی با حضور نمایندگان تهران گشایش یافت.
 
 قانون اساسی؛ طفلی که ناقص به دنیا آمد!
 با آغاز به کار مجلس، تهیه قانونی که ساختار حکومت را تعریف و محدود سازد، به دغدغه بنیادین نمایندگان مجلس بدل شد. نخستین مجموعه‌ای که به این منظور تهیه شد، سندی 51 ماده‌ای بود که توسط برادران پیرنیا (حسن معروف به مشیر الدوله و حسین ملقب به موتمن الملک) به نگارش درآمد. بخش عمده این سند ترجمه‌ای از قوانین اساسی چند کشور اروپایی بود. نکته‌ای که حتی احمد کسروی هم در کتاب «تاریخ مشروطه» خود به آن اذعان دارد: «گویا مشیرالملک و مؤتمن الملک پسران صدراعظم... آن را می‌نوشتند یا بهتر بگوییم ترجمه می‌کردند».1
 
آنچه این‌گونه  تحت عنوان « قانون اساسی» تدوین شد، بیشتر یک «آیین نامه» یا « نظامنامه سیاسی» محسوب می‌شد که تنها ساختار سیاسی نوین ایران را تعریف می‌کرد. این نظامنامه به دربار ارائه  و دو هفته پس از افتتاح مجلس، به مجلس بازگردانده شد. آن‌گونه که در مجموعه «مذاکرات مجلس دوره اول» که مجلس موسسان نیز به حساب می‌آمد، بیان شده: «کتابچه قانون اساسی به مجلس ارسال گشت، لیکن چون مواد آن مستبدانه بود مورد قبول واقع نشده و عودت داده شد و وکلا خود به تدوین قانون اساسی پرداختند...».2
 
متنی که توسط برادران پیرنیا تدوین شده و با برخی تغییرات محمد علی میرزا (ولیعهد) از سوی دربار مواجه شده بود، پس از بررسی و اصلاح مجدد در مجلس، به دربار فرستاده شد، اما اطرافیان مظفرالدین شاه به بهانه بیماری او در تایید آن تأخیر می‌کردند. در نهایت مظفرالدین شاه در آخرین روزهای حیات خود و در چهاردهم ذالقعده 1324(8 دی 1285) قانون اساسی را امضا کرد.
 
چرا تعجیل در قانون نویسی؟
طراحان قانون اساسی و برخی از نمایندگان مجلس اول که در مقابل گفتمان «مشروطه مشروعه» مرحوم شیخ فضل الله نوری، نگرش غربگرایانه و غیردینی از مشروطه را مدنظر داشتند، با بهره‌گیری از فضای روانی و غلبه  حس مشروطه‌خواهی در میان  افکار عمومی، این متن را با شتاب به تصویب رساندند. فاصله گرفتن از این فضای هیجانی و آرام شدن سیر رویدادها می‌توانست فضایی عقلانی مهیا سازد تا در سایه آن، ریشه‌های فکری و اهداف غایی سردمداران این طرز تفکر، با  محک  نقد عالمانه سنجیده شود تا «سیه روی شود هر که در او غش باشد». امّا تعجیل در تدوین و تصویب قانون اساسی مانع از این امر شد و گفتمان شیخ فضل‌الله را به حاشیه راند. از سوی دیگر شدت گرفتن بیماری مظفرالدین شاه (به عنوان شاهی که حداقل موضعی خصمانه نسبت به مشروطه نداشت) و ترس از روی کار آمدن محمدعلی شاه با تفکراتی آشکارا ضد مشروطه، آنها را به سرعت بخشیدن به این روند ترغیب  می‌کرد. 
 
این شتاب بیش از حد باعث شد تا در اولین قانون اساسی مصوب مجلس مشروطه، فقدان ارکان و بنیانهای مرسوم در قوانین اساسی، (حتی با معیارهای غربی آن) به چشم بیاید. قانون اساسی مشروطه، عمدتاً بیانگر شیوه ایجاد مجلس شورای ملی و مجلس سنا، چگونگی کار مجلسین و طرح لوایح و طرحها و نحوه رای‌گیری از نمایندگان و همچنین  ارتباط مجلس با دولت بود. در نتیجه آنچه قانون اساسی نامیده می‌شد عملاً «سند قانونی روشمندی نبود و مرکب از مجموعه شروط با عجله سرهم بندی شده‌ای بود که صرفاً برای نحوه برقراری مقررات و عملکردهای دو پیکره قانونگذاری موجود، یعنی مجلسین تنظیم شده بود».3 از این مهم تر اینکه در هیچ کدام از اصول آن به حقوق و و آزادیهای عمومی، آزادی احزاب، تفکیک قوا و استقلال قوه قضائیه نیز اشاره‌ای  نشده بود.
 
 طبق اصل 28 این قانون، وزیران دولت به جای پاسخگویی به مجلس، در برابر شاه مسئول بودند که چنین اصلی به تنهایی می‌توانست بنیان یک حکومت مشروطه را بر باد داده و نوعی نقض غرض محسوب می‌شد. «علی اصغر شمیم» درکتاب «‌ایران در دوره سلطنت قاجار» علت این اغماض را چنین بیان می‌کند:« گردانندگان نخستین دوره مقننه ایران، مسامحه را در مورد پاره‌ای از اصول مسلم به اصرار و پافشاری ترجیح داده و با وقوف کامل بر لزوم گنجاندن مواد مربوطه به آزادیها و حقوق افراد، برای نجات انقلاب و در دست گرفتن ابتکار عمل با عجله قانون اساسی را تدوین کرده و به تصویب مجلس رسانده و درصدد اغتنام فرصت بوده‌اند تا در شرایط مساعد و پس از استقرار کامل قوه مقننه در تکمیل قانون اساسی بکوشند».4 نقایص این قانون اساسی خیلی زود خود را نشان داد و  نمایندگان مجلس بر آن شدند تا، این ایرادات را رفع و عالی ترین سند حقوقی ــ اداری کشور را تکمیل کنند.  به نظر می‌رسد نمایندگان مجلس در طرح و تصویب این قانون، تنها به دنبال ایجاد اسکلت یک حکومت پارلمانی بودند تا در اولین فرصت با اصلاح  و تکمیل آن، کالبد و جامه جدید حکومت را بر این چارچوب سوار کنند. 
 
«علی اصغر شمیم» درکتاب «‌ایران در دوره سلطنت قاجار» علت این اغماض را چنین بیان می‌کند:« گردانندگان نخستین دوره مقننه ایران، مسامحه را در مورد پاره‌ای از اصول مسلم به اصرار و پافشاری ترجیح داده و با وقوف کامل بر لزوم گنجاندن مواد مربوطه به آزادیها و حقوق افراد، برای نجات انقلاب و در دست گرفتن ابتکار عمل با عجله قانون اساسی را تدوین کرده و به تصویب مجلس رسانده و درصدد اغتنام فرصت بوده‌اند تا در شرایط مساعد و پس از استقرار کامل قوه مقننه در تکمیل قانون اساسی بکوشند».  
متمم چگونه تصویب شد؟
«متمم قانون اساسی» تکه ای از  پازلی بود که در کنار51 اصل «نظام‎نامه اساسی»،پازل قانون اساسی مد نظر مشروطه خواهان را تکمیل می‌کرد. برای تهیه  و تدوین این متمم، مجلس جمعی ا ز نمایندگان شامل سعدالدوله، مستشارالدوله، سیدحسن تقی‌زاده، مشارالمک،  حاجی سیدنصراله اخوی و حاجی امین الضرب را مأمور ساخت.5 این هیئت نیز مانند «برادران پیرنیا» با تکیه بر قوانین اساسی دو کشور بلژیک و فرانسه به رفع نواقص قانون قبلی پرداخت و در نتیجه  قوانین سال ۱۸۳۰ فرانسه و سال ۱۸۳۱بلژیک منبع اصلی قانون اساسی ایران شدند.
 
با گذشت چند ماه سرانجام متمم قانون اساسی در مجلس تصویب شد. این متمم اصول تازه‌ای همچون متساوی‌الحقوق بودن افراد کشور صرف نظر از دین و مذهب و طبقه، تضمین آزادی مطبوعات و احزاب، تقسیم قوای حکومتی به سه دسته قانونگذاری، قضایی و اجرایی و مسئول بودن وزراء در برابر مجلس را در بر داشت. امّا شاید مهم ترین اصل آن که با تلاش «شیخ فضل‌الله نوری» و پیگیریهای مداوم او به متمم اضافه شد، اصل دوم متمم بود. در ابتدای این اصل چنین آمده بود: «مجلس مقدس شورای ملی .... باید در هیچ عصری از اعصار مواد قانونیه آن مخالفتی با قواعد مقدسه‌ی اسلام و قوانین موضوعه‌ی حضرت خیرالانام(صلی‌الله‌علیه‌وآله‌وسَلم) نداشته باشد و معین است که تشخیص مخالفت قوانین موضوعه با قواعد اسلامیه بر عهده‌ علمای اعلام ادام الله برکات وجودهم بوده و هست». در ادامه این اصل هم ترتیب  نظارت مجتهدین بر قوانین مصوب مجلس شورای ملی را به  تشکیل هیاتی  پنج نفره از« مجتهدین و فقهای متدینین که مطلع از مقتضیات زمان هم باشند» منوط می‌ساخت که توسط «علمای اعلام و حجج اسلام مرجع تقلید شیعه، اسامی بیست نفر از علما که دارای صفات مذکوره باشند معرفی به مجلس شورای ملی بنمایند پنج نفر از آن‌ها را یا بیشتر به مقتضای عصر اعضای مجلس شورای ملی بالاتفاق یا به حکم قرعه تعیین نموده به سمت عضویت بشناسند».
 
 در عین حال تجربه تلخ عملکرد مجلس در ادوار بعدی نشان داد که همان‌گونه که برخی تاریخ‌پژوهان اذعان کرده اند «این اصل برای آن تصویب شد که اجرا نشود!» چرا که « اساساً مشروطه مبتنی بر مبانی مدرنیته که نمی‌تواند با اصل نظارت علما بر مصوبات مجلس سازگار باشد».6 گنجاندن این اصل را نیز می‌توان حرکتی زیرکانه از سوی جریان غالب در مجلس دانست که با  این حربه ظاهراً خواسته مهم شیخ فضل‌الله نوری در خصوص نظارت فعالانه عالمان دین و روحانیون بر فعالیت این نهاد را اجابت کردند: «اگر شیخ تا دیروز داد می‌زد که مشروطه باید مشروعه باشد و علما روی آن نظارت کنند، حالا این اصل تصویب شده و دیگر او نمی‌تواند حرفی بزند و اگر هم زد، علمای نجف حرفش را نخواهند شنید و خواهند گفت هرچه می‌خواستی انجام شد!».7 در عمل هم این اصل جز برهه ای کوتاه در مجلس دوم آن هم به صورت نیم‌بند هرگز به شکل واقعی اجرا نشد و تنها به عنوان «اصل نوری» با  فعالیتهای روشنگرانه شیخ فضل‌الله نوری پیوند خورده و ماندگار شد. در نهایت متمم قانون اساسی رسما در پانزدهم مهرماه ۱۲۸۶ و یک سال پس از تأسیس مجلس شورای ملی به تصویب رسید. امّا ناهمخوانی با خصلتهای مذهبی و اجتماعی جامعه، زمین ناهموار سیاست در ایران و حرکت کج‌دار و مریز و غیرمستقل برخی نخبگان سیاسی و نمایندگان مجلس این متمم را نیز دچار ناکارآمدی کرد و زمینه های آغاز دوران سیاه دیکتاتوری رضاشاه را فراهم آورد.
 
فرجام سخن
 تعجیل  نخبگان سیاسی مشروطه خواه و نمایندگان مجلس اول مشروطه برای تدوین قانون اساسی بدون توجه به مختصات جامعه ایران در کنار به حاشیه راندن گفتمانهای انتقادی باعث شد تا نخستین قانون اساسی مشروطه، مولودی نارس و ناکارآمد شود. این شتاب اگر چه به بهانه حفظ دستاوری همچون فرمان مشروطه و اجازه تأسیس مجلس رقم خورد امّا در بطن خود نوعی فرار از پاسخگویی و تلاش برای «پیشبرد امور به دلخواه گفتمان مشروطه خواهی غربی» را به دنبال داشت. با وجود تصویب متمم قانون اساسی که کمتر از یک سال پس از نخستین قانون رقم خورد، بازهم ایرادات و ابهامات این سند قانونی رفع نشد و برخی از اصول مهم متمم نظیر اصل دوم نیز عملاً به حاشیه رفت و بی اثر شد.

پی نوشت:
 
1.احمد کسروی، تاریخ مشروطه ایران،تهران، امیرکبیر،1357، ص170.
2.غلامحسین میرزاصالح، مذاکرات مجلس اول 1326-1324 تهران، مازیار، 1384، ص49.
3.محمّدرضا ویژه، "نخستین جنبش برای قانون‌مداری"، روزنامه شرق، شماره 832، 22/5/1385، ص22.
4.علی اصغر شمیم، ایران در دور سلطنت قاجار، تهران، نشر بهزاد، 1387، ص456.
5.علی‌اصغر حقدار، مجلس اول و نهادهای مشروطیت، تهران، مهرنامگ، 1383 ص109.
6.موسی حقانی، "اصل دوم قانون اساسی برای این تصوب شد که اجرا نشود!"،جوان آنلاین،22/5/1392، کدخبر 605178.
7.همان.