طرح شکل‌گیری شورای اقتصاد نخستین تلاش‌ها در جهت تأسیس نهادهای اقتصادی در سطح حاکمیت سیاسی بود که در سال‌های پایان حکومت شانزده‌ساله رضاخان مطرح شد. هدف از تشکیل این نهاد تهیه نخستین نقشه اقتصادی کشور در عصر پهلوی اول بود، اما آیا این نهاد توانست کارویژه‌هایی را که از آن انتظار می‌رفت به انجام رساند و رسالتی را که برای پاسخ به آن شکل گرفته بود مرتفع سازد؟

شورای اقتصاد در پاسخ به یک نیاز واقعی تأسیس شد؛ نیاز به شکل‌گیری نظام برنامه‌ریزی در اقتصاد ایران و نهادی که متولی آن باشد. شورای اقتصاد با هدف تهیه نخستین نقشه اقتصادی کشور در عصر پهلوی اول طرح‌ریزی شد، اما آیا این نهاد توانست کارویژه‌هایی را که از آن انتظار می‌رفت به انجام رساند و رسالتی را که برای پاسخ به آن شکل گرفته بود مرتفع سازد یا همچون برخی دیگر از نهادهای سیاسی و اقتصادی پهلوی اول اسیر استبداد نهادینه در نظام فردمحور رضاخانی شد؟
 
نخستین گام لرزان در برنامه‌ریزی اقتصادی
اهمیت پیدایی نهادهای اقتصادی کارآمد در روند توسعه و به‌ویژه مراحل نخستین آن از الزامات بدیهی در رسیدن به رشد و توسعه پایدار محسوب می‌شود. در این میان نهادهای برنامه‌ریز اقتصادی که امر سیاست‌گذاری را برعهده دارند می‌توانند جهت و دورنمای اقتصادی کشور را مشخص کنند. بر همین مبنا گفته می‌شود بخش مهمی از ابتلائات کنونی اقتصاد ایران با بررسی دقیق انباشت نهادی قابل ریشه‌یابی است و تحلیل و بررسی نهادهای فعلی بدون در نظر گرفتن فرایند شکل‌گیری و تحول آن به شکست می‌انجامد.1
 
یکی از مهم‌ترین نهادهای اقتصادی در ایران شورای اقتصاد است. چهار سال به پایان حکومت شانزده‌ساله رضاخان باقی مانده بود که این شورا در فروردین‌ماه 1316 تشکیل شد. طرح شکل‌گیری شورای اقتصاد در واقع نخستین تلاش‌ها در جهت تأسیس نهادهای اقتصادی در سطح حاکمیت سیاسی بود. با تشکیل این شورا ابوالحسن ابتهاج نیز به ریاست دبیرخانه آن منصوب گردید.2 البته سابقه تلاش برای تشکیل نهادی اقتصادی با هدف برنامه‌ریزی کلان برای اقتصاد ایران به سال‌های قبل برمی‌گشت و پیش‌تر هم اقداماتی در جهت تشکیل نظام برنامه‌ریزی اقتصادی در ایران انجام شده بود؛ برای مثال، در سال 1303ش، کمیسیون اقتصادیات با هدف برنامه‌ریزی اقتصادی در ایران تشکیل شد و ریاست آن نیز به عهده سیدحسن تقی‌زاده بود. هفت نفر از نمایندگان دوره پنجم مجلس شورای ملی در آن کمیسیون عضویت داشتند تا به هماهنگی در اجرای برنامه‌های عمرانی و اقتصادی بپردازند.
 
در سال 1310 نیز اندیشه برنامه‌ریزی توسط علی زاهدی مطرح می‌شود، اما به دلیل عدم اشتغال و عضویت او در نهادهای عالی و مهم در تصمیم‌گیری در خصوص اقتصاد ایران، هیچ‌گاه اندیشه او از سوی نهادها شنیده و به کار گرفته نشد.3 در نهایت در سال 1316 با در نظر گرفتن انباشت نهادی قابل ملاحظه قوانین و مقررات، ساختارها، سازمان‌ها و نهادهای مختلف در اقتصاد ایران شکل گرفت که نقش مهمی در پایه‌ریزی تفکر برنامه‌ریزی در ایران دارد. مهم‌ترین این نهادها شورای اقتصاد بود که به نوعی می‌توان گفت قوانین پایه اقتصاد ایران از جمله قانون پولی و بانکی، قانون برنامه و بودجه، بخش‌هایی از قانون تجارت و... با تشکیل این نهاد اقتصادی تنظیم شده است.
 
شورای اقتصاد با حضور مهم‌ترین افراد درگیر در اقتصاد ایران تشکیل می‌شد و اعضای آن عبارت بودند از: رئیس‌الوزرا، وزیر مالیه، رئیس کل فلاحت، رئیس کل صناعت، رئیس کل تجارت، رئیس هیئت نظارت بر شرکت‌ها، رئیس بانک ملی ایران، رئیس بانک فلاحتی و سه نفر از خارج از دولت که می‌بایست از طرف هیئت وزرا تعیین می‌شدند.4 نخستین جلسه شورا در 2 اردیبهشت 1316 تشکیل و در آن جلسه به این موضوع اشاره شد که مملکت و دولتی که دست به کارهای مختلف می‌زند نمی‌تواند به خود زحمت ندهد تا توانایی خود و نتایج مادی و معنوی طرح‌هایش را در نظر نگیرد.5 برای رسیدن به این هدف شورای اقتصاد از جایگاه مناسبی در ساختار اقتصادی ایران برخوردار بود.
 
وظایف و جایگاه شورای اقتصاد
شورای اقتصاد به‌مثابه نخستین و بزرگ‌ترین نهاد اقتصادی برنامه‌ریز اقتصاد ایران وظایف متعددی داشت، اما به صورت خلاصه اهم وظایف این شورا به قرار ذیل بود:
 
1. مطالعه در کلیه طرح‌های اقتصادی که از طرف وزارتخانه‌ها و ادارات مربوطه تهیه می‌شود؛
2. اظهارنظر در کلیه لوایح قانونی و نظامنامه‌های مربوط به امور اقتصادی کشور؛
3. طرح نقشه‌های اقتصادی و ارائه طریق در اجرای آنها؛
4. موافقت دادن با اقدامات اقتصادی که وزارتخانه‌ها و ادارات و مؤسسات مختلف می‌دهند؛
5. انجام هر نوع وظیفه دیگری که در مسائل مربوط به امور اقتصادی از طرف دولت محول شود.6
 
طبق اساسنامه شورای اقتصادی که در 11 فروردین 1316 به تصویب هیئت وزیران رسید کلیه وزارتخانه‌ها و ادارات مستقل مکلف شدند قبل از اتخاذ هرگونه تصمیم درباره مسائل اقتصادی نظر شورای اقتصادی را کسب کنند و گزارش شورا را همراه پیشنهاد خود به اطلاع هیئت دولت برسانند. شورای اقتصادی موظف شد نقشه برنامه اقتصادی کشور و طریق اجرای آن را تهیه نماید. دو وظیفه فوق از آن جهت مطرح شد که از تشتت در امور اقتصادی جلوگیری کند و به‌نوعی هماهنگی به‌وجود آورد.7
 
شورای اقتصاد در زمان تأسیس جایگاه بالایی در سیاست‌گذاری‌های کلان اقتصادی داشت؛ به طوری که در ماده سوم اساسنامه آن آمده بود: کلیه وزارتخانه‌ها و ادارات مستقل مکلف‌اند نسبت به مسائل اساسی که مستقیما مربوط به امور اقتصادی بوده و یا در امور اقتصادی کشور مؤثر باشد قبل از اتخاذ تصمیم و پیشنهاد به هیئت دولت نظریات شورای اقتصادی را کسب نموده و گزارش شورا را نسبت به مسائل مزبور توأم با پیشنهاد خود به اطلاع هیئت دولت برسانند.8
 
در همین حال شورای اقتصادی می‌توانست کمیسیون‌های فرعی را برای مطالعه امور مختلفه اقتصادی تشکیل دهد و به وسیله کمیسیون‌های مزبور از نظریات متخصصان و اشخاصی که نسبت به امور مربوطه به آن کمیسیون صلاحیت داشته باشند استفاده نماید. شورا همچنین می‌توانست در موارد مختلفه متناسب با هر موضوعی از رؤسا و اعضای اتاق‌های تجارت و رؤسا و اعضای هیئت‌های مدیره شرکت‌ها و بانک‌ها و همچنین تجار و اشخاص مطلع دیگر در جلسات خود دعوت و با آنها مشورت و تبادل نظر نماید.9
 
با توجه به وظایف و اختیارات کلان محوله وزارتخانه‌های مختلف اطلاعات بسیاری را در اختیار دبیرخانه شورای اقتصاد قرار می‌دادند؛ به عنوان مثال اداره کل صناعت موظف بود تا این موارد را به اطلاع شورا برساند: 1. میزان محصولات مهم صناعتی (پارچه، قند، سیمان و...) در سال 1315 و پیش‌بینی سال 1316؛ 2. توضیحات جامع راجع به کلیه مؤسسات صنعتی که در دست ساخت است، خواه دولتی، خواه شخصی با تعیین میزان تقریبی محصول آن و تاریخ شروع به کار؛ 3. مصرف داخلی مواد اولیه که در ایران تهیه می‌شود؛ 4. صورت مؤسسات صنعتی که تأسیس آن در نظر است، ولی هیچ اقدامی راجع به آن هنوز به عمل نیامده با تعیین مخارجی که از این بابت متصور است؛ 5. هزینه‌ای که صرف ساخت محصولات صناعتی مهم می‌شود؛ 6. تعیین سود و زیان مؤسسات صنعتی در سال‌های 1314 و 1315؛ 7. تعیین میزان سرمایه‌ای که در هر یک از مؤسسات صنعتی به کار رفته است.10
 
اداره کل صناعت قراردادی با گروه دماگ ـ کروپ آلمان برای احداث کارخانه ذوب آهن در کرج بدون مطالعه لازم راجع به ذخائر سنگ آهن و ذغال سنگ و کیفیت آنها امضا کرد و متعهد شد بیش از بیست‌میلیون مارک، که در آن ایام با توجه به درآمدهای ارزی کشور مبلغ بسیار بالایی بود، به این شرکت پرداخت نماید بدون آنکه وزارت دارایی و دستگاه‌های ذینفع دیگر از این جریان و تعهد اطلاع داشته باشند  
در همین راستا اداره کل تجارت نیز ملزم شد اطلاعات زیر را به شورای اقتصاد تقدیم کند: 1. چه مقدار تصدیق صدور پروانه ورود از موقع وضع قانون انحصار تجارت در هر سال صادر شده؛ 2. میزان ماشین‌آلاتی که در سنوات مزبور طبق پروانه مربوطه وارد شده؛ 3. صورت کالاهایی که کشور ایران متعهد است به کشورهای بیگانه بدهد؛ 4. نواقصی که در قرارداد تجارتی با روسیه و قرارداد تهاتر با آلمان موجود است.11 علاوه بر این ادارات هیئت نظارت شرکت‌ها نیز باید گزارشی در موضوع مواد ذیل تهیه و به شورا تسلیم می‌کرد: 1. وضع مالی شرکت‌های دولتی در سال‌های 1314 و 1315؛ 2. میزان کالاهایی که شرکت‌های مزبور طبق قرارداد تسلیم آن را تعهد کرده‌اند و هنوز اجرا نشده است؛ 3. موجودی کالاهای هر یک از شرکت‌ها و محل آن؛ 4. مطالباتی که به ارز و ریال دارند و بدهی‌های آنها به ریال.12 با توجه به وظایف محوله و میزان بالای اختیارات شورای اقتصاد انتظارات بسیاری از این شورا در سال­های پس از تشکیل می‌رفت، اما بسیاری از این انتظارات از جمله هدف بلندپروازانه و در عین حال بسیار مهم ترسیم نقشه راه اقتصادی برای کشور هیچ‌گاه محقق نشد.
 
چه بر سر نخستین گام لرزان آمد!
بعد از تشکیل شورای اقتصاد انتظار می‌رفت میزان ناهماهنگی و اتخاذ سیاست‌های چندپاره در مسائل اقتصادی اگر نه به صورت کامل اما حداقل تا حدود زیادی کمتر شود؛ بااین‌همه پس از تشکیل شورا نیز ساز اقتصاد ایران همچنان ناکوک بود و آهنگ موزونی از نظام اقتصادی شنیده نشد. با وجود قدرت حکومت مرکزی، چون فعالیت‌های اقتصادی کشور نه تمرکز و هماهنگی داشت و نه دارای برنامه معینی بود بعضی اوقات کارهایی انجام می‌شد که نتیجه مطلوب نمی‌داد؛ به عنوان مثال اداره کل صناعت قراردادی با گروه دماگ ـ کروپ آلمان برای احداث کارخانه ذوب آهن در کرج بدون مطالعه لازم راجع به ذخایر سنگ آهن و ذغال سنگ و کیفیت آنها امضا کرد و متعهد شد بیش از بیست‌میلیون مارک، که در آن ایام با توجه به درآمدهای ارزی کشور مبلغ بسیار بالایی بود، به این شرکت پرداخت نماید بدون آنکه وزارت دارایی و دستگاه‌های ذینفع دیگر از این جریان و تعهد اطلاع داشته باشند.13
 
در دهمین جلسه شورای اقتصاد که با حضور رضاخان برگزار شد، وی با ناخرسندی از عملکرد شورای اقتصاد به این موضوع اذعان کرد که شورای اقتصاد از وظیفه اصلی خود که تهیه نقشه اقتصادی بود منحرف شده است. با تذکر صورت‌گرفته شورا تصمیم گرفت در تهیه نقشه اقتصادی گام بردارد و در 6 مهر 1316 کمیسیون دائمی تهیه برنامه برای تولید محصولات کشاورزی تشکیل و برنامه هفت‌ساله کشاورزی تهیه شد که عملا بسیاری از مفادش به مرحله اجرا نرسید.14
 
گام دومی که در راه برنامه‌ریزی برداشته شد در آبان‌ماه 1318 و با روی کار آمدن احمد متین‌دفتری در سمت نخست‌وزیری اتفاق افتاد. ابوالحسن ابتهاج به دعوت نخست‌وزیر وقت به ملاقات او می‌رود. در آن زمان ابتهاج معاون بانک ملی ایران بود. دکتر متین‌دفتری نظرات او را درباره مسائل اقتصادی ایران خواستار می‌شود و او در نامه‌ای به تاریخ 2 آذرماه 1318 به متین‌دفتری به شرح اوضاع اقتصادی کشور می‌پردازد: او می‌نویسد: اگر بخواهیم علت مغشوش بودن وضع اقتصادی کشور را به طور اختصار بیان کنیم به جرئت می‌توان گفت که دلیل عمده 1. نداشتن برنامه اقتصادی 2. نبودن مرکزیت در کارهای اقتصادی است. مادامی که برنامه‌ای برای عملیات اقتصادی دولت تهیه نشده و معلوم نگردیده است کارهایی که شروع شده و در نظر است آغاز گردد چه مدت لازم دارد و هزینه انجام آنها چیست و درآمد دولت در آن مدت چه میزان است همیشه احتمال می‌رود درآمد جاری تکافوی پرداخت‌های لازم را ننماید یا آنکه به جای انجام کارهای ضروری در درجه اول اقدام به عملیاتی بشود که چندان ضرورت نداشته باشد یا لااقل دارای درجه اهمیت نباشد.
 
ابتهاج در ترسیم وضعیت نبود تمرکز در کارها به این نکته اذعان می‌کند که پراکندگی و تشتت مراکز اقتصادی و نبود دستگاهی که آنها را به یکدیگر مرتبط سازد و وحدت جهت به فعالیت‌های آنها بدهد موجب شده تا هر یک از مراکز برای خود به یک رشته اقداماتی مبادرت نمایند که ممکن است با اقداماتی که از طرف مرکز دیگری به عمل می‌آید مخالف و متناقض باشد و به علاوه نظر به تعدد مراکزی که عهده‌دار اداره امور اقتصادی کشور هستند، هیچ یک از مراکز خود را کاملا مسئول جریان امور نداند. این تقسیم و تفکیک که ناچار موجب کاهش قدرت هر یکی از مراکز می‌باشد بیش از هر چیز موجب کندی پیشرفت کارها و کمی دقت و تعمق در مسائل و عدم جرئت به مبادرت به اقدامات اساسی می‌گردد.15
 
به این ترتیب یکی از دلایل اصلی ناکامی شورای اقتصاد در دستیابی به اهداف محوله‌اش را باید در وجود مخالفت‌ها و مقاومت‌های شدید در بدنه دولت و البته شخص رضاخان که خود دستور تشکیل شورای اقتصاد را داده بود جست. از نخستین زمانی که بر لزوم تدوین برنامه‌ریزی اقتصادی در کشور تأکید می‌شود محمود بدر، که سمت کفیل وزارت دارایی را به عهده داشت، با آن مخالفت می‌کند و در جلسه‌ای با حضور حسین علا و ابوالحسن ابتهاج این نکته را گوشزد می‌کند که شما ایران و ایرانی را نمی‌شناسید، برنامه بلندمدت یعنی چه؟! در ایران باید روزمره زندگی کرد. علاوه بر مخالفت‌های سازمانی و دیدگاه‌های این چنینی که در مورد شیوه اداره کشور وجود داشت نگاه نهاد سلطنت نیز همین بود. نخستین پیشنهاد برای تهیه برنامه اقتصادی و ایجاد سازمان برنامه در ایران به گفته متین دفتری به دفتر مخصوص شاه ارسال شد، اما هیچ وقت پاسخی به آن داده نشد.16
 
در نهایت نخستین کمیسیون تهیه نقشه اقتصادی کشور و هیئتی به همین نام در فروردین 1325 و در حکومت پهلوی پسر تحت ریاست وزیر دارایی شکل گرفت، اما اینکه تا چه اندازه کارنامه برنامه‌های اقتصادی 37 سال سلطنت محمدرضا پهلوی کارآمد و قابل دفاع بود خود محل بحث دیگر است که باید مورد واکاوی قرار گیرد.
 
فرجام سخن
شورای اقتصاد زمانی کار خود را آغاز کرد که ایران از امنیت و ثبات برخوردار بود و از منظر بین‌المللی نیز جهان در آرامش به سر می‌برد، اما شورای اقتصاد به‌رغم بستر به ظاهر آماده نتوانست مهم‌ترین وظیفه خود را که تهیه برنامه اقتصادی بلندمدت برای کشور بود به انجام رساند. عامل اصلی این ناکامی عادت نداشتن و معتقد نبودن به موضوع برنامه و داشتن برنامه بود و در کنار آن سرشت نظام استبدادی و فردمحور رضاخان که برخلاف تأکید ظاهری او بر نظم و انضباط در نهایت رویه‌های نهادی و منظم را تحمل نمی‌کرد چرا که اصولا رویه نهادی دیگر تصمیمات خلق‌الساعه شاه را برنمی‌تابید و رضاخان آن کسی نبود که تحمل تضعیف قدرتش را به بهای شکل‌گیری نهادهای قدرتمند چه در عرصه سیاسی و چه در حوزه اقتصادی داشته باشد. از همین روی بود که شورای اقتصاد نیز بسان بسیاری دیگر از نهادهای اقتصادی دوره پهلوی اول با وجود ضرورت تشکیل و اهداف مثبتی که در نظر داشت در نهایت نهادی ناموفق لقب گرفت که نتوانست اقتصاد ایران را به سامان برساند.
 

یکی از دلایل اصلی ناکامی شورای اقتصاد در دستیابی به اهداف محوله‌اش را باید در وجود مخالفت‌ها و مقاومت‌های شدید در بدنه دولت و البته شخص رضاخان جست
شماره آرشیو: 1-7125-7ع

پی نوشت:
1. مسعود نیلی و محسن کریمی، برنامه‌ریزی در ایران، 1356- 1316 (تحلیلی تاریخی، با تمرکز بر تحولات نقش و جایگاه سازمان برنامه و بودجه)، تهران، نشر نی، 1396، ص 25.
2. سند شماره 111-8202- پ، آرشیو پژوهشکده تاریخ معاصر.
3. مسعود نیلی و محسن کریمی، همان، ص 30.
4. سند شماره 112-8202- پ، آرشیو پژوهشکده تاریخ معاصر. آقایان محمود جم، وثوق‌الدوله، حسین علا (رئیس نظارت بر شرکت‌ها)، احمدحسین عدل (رئیس کل فلاحت)، صادق وثیقی (رئیس کل تجارت)، محمود بدر کفیل وزارت دارایی، امیرخسروی رئیس بانک ملی، محمدمهدی نحوی رئیس بانک فلاحتی.
5. سند شماره 111-8202-پ، آرشیو پژوهشکده تاریخ معاصر.
6. مجموع قوانین مجلس شورای اسلامی، 11/1/1316.
7. سند شماره 112-8202-پ، آرشیو پژوهشکده تاریخ معاصر.
8. مجموع قوانین مجلس شورای اسلامی، 11/1/1316.
9. مجموع قوانین مجلس شورای اسلامی، 11/1/1316.
10. سند شماره 4-1-136آ، آرشیو پژوهشکده تاریخ معاصر.
11. سند شماره 4-1-136آ، آرشیو پژوهشکده تاریخ معاصر.
12. سند شماره 5-1-136آ، آرشیو پژوهشکده تاریخ معاصر.
13. سند شماره 112-8202-پ، آرشیو پژوهشکده تاریخ معاصر.
14. سند شماره 113- 8202- پ، آرشیو پژوهشکده تاریخ معاصر
15. سند شماره 115- 8202-پ، آرشیو پژوهشکده تاریخ معاصر.
16. ابوالحسن ابتهاج، خاطرات ابوالحسن ابتهاج، تهران، نشر علمی، 1371، صص 303 و 306-307.