نخست‌وزیر قوام آغاز برنامه عمرانی هفت‌ساله را در آستانه آغاز سال 1326 به آگاهی مردم رساند. به گفته سفیر بریتانیا این برنامه یک بیانیه عالی بود که در آن‌همه چیز از آبیاری تا مراکز نگهداری بیماران روانی، لحاظ شده بود، اما دچار یک مشکل اساسی بود

 
در دویست سال اخیر توسعه و جبران عقب‌ماندگی اقتصادی یکی از مهم‌ترین برنامه‌های سیاستمداران ایرانی با گرایش‌های مختلف بوده است. همین مسئله سبب شده تا از دوران اصلاحات امیرکبیر تاکنون افراد مختلفی با ارائه برنامه‌هایی که به‌زعم آنها عامل توسعه کشور بوده، سعی کنند ایران را از جرگه کشورهای درحال‌توسعه خارج کرده و جزء کشورهای توسعه‌یافته نمایند. بااین‌حال اجرای برنامه‌های هفت‌ساله و سپس پنج‌ساله توسعه در ایران سبب گردیده تا شیوه اجرای برنامه‌های توسعه‌ای تغییر کند. اولین برنامه توسعه‌ای ایران در سال 1327 اجرا شد که از مهم‌ترین اهداف آن می‌توان به برنامه‌ریزی برای افزایش تولید و صادرات و تأمین کالاهای اساسی مردم و رشد کشاورزی اشاره کرد. براین اساس در این نوشتار درصدد هستیم تا ضمن بررسی چرایی اجرای برنامه اول توسعه نتایج و پیامدهای آن را بر اقتصاد ایران بررسی کنیم.
 
قبل از تصویب برنامه عمرانی اول و در فاصله سال‌های 1319-1323 به‌جز بخش نفت تقریبا تمام بخش‌های اقتصادی ایران دارای رشد منفی و ناپایدار بود. در بخش صنایع و معادن رشد منفی اقتصادی در این دوره به بیش از 10 درصد و حتی در برخی سال‌ها به بیش از 20 درصد رسید. به‌این‌ترتیب تقریبا نیمی از ظرفیت صنعتی کشور تا سال 1323 از بین رفته بود. هرچند در اوایل دهه 1320 اقتصاد متکی به کشاورزی بود و بیش از 30 درصد تولید ناخالص داخلی به بخش کشاورزی اختصاص داشت، اما به‌مرور از سهم بخش کشاورزی کاسته و به سهم بخش نفت افزوده شد؛ به‌طوری‌که سهم بخش کشاورزی و نفت از 30.6 و 18.5 درصد در سال 1319 به 23.6 درصد و 38 درصد رسید و نفت به بخش اصلی کالایی اقتصاد ایران تبدیل شد.1
 
اقتصاد کشور در چنین شرایطی بود که دولت قوام در فروردین 1325 فرمان تشکیل شورای اقتصادی را صادر کرد. در بیانیه نخست‌وزیر در این خصوص تأکید شده بود که شورای اقتصاد با هدف پذیرش وظیفه دشوار تضمین زندگی اقتصادی کشور بر پایه دو اصل کلی افزایش سطح زندگی مردم از طریق هم‌زمان تولید و مصرف و تضمین توزیع عادلانه کالاهای تولیدشده شکل گرفته است. پیش‌نویس برنامه شورای اقتصادی که طی چند ماه برمبنای برنامه قوام تهیه شده بود، به‌نوعی پیش‌نویس نخستین برنامه هفت‌ساله کشور شد.2
 
نخست‌وزیر قوام آغاز برنامه عمرانی هفت‌ساله را در آستانه آغاز سال 1326 به آگاهی مردم رساند. به گفته سفیر بریتانیا این برنامه یک بیانیه عالی بود که در آن همه چیز از آبیاری تا مراکز نگهداری بیماران روانی، لحاظ شده بود. تنها مشکل این بود که مخارج پیش‌بینی‌شده برنامه حدودا معادل چهارده سال درآمد سالانه دولت در آن زمان بود. این رقم بسیار فراتر از منابع درآمدی ایران بود.3
 
در برنامه عمرانی اول 23.8 درصد بودجه به امور کشاورزی، 14.3 درصد معادن و صنایع، 23.8 درصد جاده‌ها، راه‌آهن، بندرها و فرودگاه‌ها، 14.3 درصد کمک به بخش سلامت، آموزش و پلیس و دیگر نهادهای مدنی، 7.1 درصد ساخت مسکن ارزان‌قیمت و باقی‌مانده هم برای دامنه گسترده‌ای از سایر پروژه‌ها اختصاص یافته بود. الگوی توسعه مورد نظر دولت توسعه بخش کشاورزی با تشویق بخش خصوصی بود. دولت موظف شده بود که اجرای برنامه را با بهره‌مندی از کمک‌های مردم در اولویت قرار دهد. ضمن اینکه نظارت در اجرای برنامه اول عمرانی به‌ویژه در بخش کشاورزی بر عهده سازمان برنامه سپرده شده بود.4
 
دو سال اول دوره هفت‌ساله برنامه اول عمرانی صرف ایجاد تشکیلات سازمان برنامه گردید. همین مسئله سبب شد تا اجرای واقعی برنامه با تأخیر مواجه شود؛ همچنین در لایحه برنامه پیش‌بینی شده بود که بخش عمده‌ای از منابع درآمدهای دریافتی از شرکت نفت (اختصاص 600 میلیون ریال از درآمد شرکت) صرف دریافت وام از بانک ملی (4500 میلیون ریال طی دوره هفت‌ساله) دریافت وام از بانک جهانی (تا سقف 250 میلیون دلار)، دریافت اعتبار از مؤسسات خصوصی در ایران و مؤسسات مالی خارجی تأمین شود. بااین‌حال در همان ابتدا مسئولان بانک جهانی احتمال اینکه ایران بتواند وامی از این بانک دریافت کند را رد کردند.5
 
در کنار این مسئله اختلافات سازمان برنامه و بانک ملی و بوروکراسی فاسد نیز سبب شد تا بیش‌ازپیش روند اجرای برنامه اول عمرانی با مشکل مواجه شود؛ به‌عنوان‌مثال نفیسی، رئیس سازمان برنامه، در گزارش عملکرد برنامه در سال 1328 آورده است: بانک ملی دیناری به سازمان برنامه وام نداده است. البته بانک برای تسویه دیون صنعتی و پرداخت معوقه کارگران کارخانه‌های دولتی که منتقل به سازمان گردیده، وام‌های کوتاه‌مدت در اختیار سازمان برنامه قرار داده، اما به دلیل اینکه سود وام زیاد بود، قبل از انقضای سال پس داده شد.6
 
علاوه‌براین کمبود منابع مالی، هم‌زمانی این برنامه با ملی شدن صنعت نفت و قطع صادرات نفت خام ایران سبب شد تا از 21 میلیارد ریال بودجه عمرانی تصویب‌شده برای این برنامه که سپس در پاییز 1331 به 26 میلیارد ریال افزایش یافت، تنها اندکی بیش از نُه میلیارد ریال (35 درصد) تخصیص بیابد و بقیه شامل 17.2 میلیارد ریال تحت عنوان تعهدات برنامه اول به اعتبارات و هزینه‌های برنامه دوم منتقل شود. به گزارش سازمان برنامه‌وبودجه در اوایل دهه 1330 بحران نفت و قطع درآمدهای نفتی عملا نه‌تنها باعث رکود و وقفه در اجرای طرح‌ها شد، بلکه قسمت عمده‌ای از وجوه برنامه صرف بودجه مستمر دولت گردید.7
 
بر اساس گزارش سازمان برنامه، در طول برنامه عمرانی اول، هزینه پیش‌بینی‌شده بخش کشاورزی، 7.3 میلیارد ریال بوده که فقط 1 میلیارد ریال تخصیص داده شد. از اعتبارات 7 میلیاردی حمل‌ونقل نیز 1.5 میلیارد ریال تخصیص داده شد. باوجوداینکه در این برنامه برای توسعه صنایع و معادن 4.3 میلیارد ریال در نظر گرفته شده بود، فقط 1.2 میلیارد ریال آن تخصیص داده شد. از 0.7 میلیارد ریال توسعه پست و تلگراف، رقمی تخصیص داده نشد. در این میان با وجود بلندپروازی برای رفاه اجتماعی و در نظر گرفتن 6 میلیارد ریال برای این منظور، فقط 0.2 میلیارد ریال تخصیص داده شد.8
 
در لایحه برنامه پیش‌بینی‌شده بود که بخش عمده‌ای از منابع درآمدهای دریافتی از شرکت نفت (اختصاص 600 میلیون ریال از درآمد شرکت) صرف دریافت وام از بانک ملی (4500 میلیون ریال طی دوره هفت‌ساله) دریافت وام از بانک جهانی (تا سقف 250 میلیون دلار)، دریافت اعتبار از مؤسسات خصوصی در ایران و مؤسسات مالی خارجی تأمین شود. بااین‌حال در همان ابتدا مسئولان بانک جهانی احتمال اینکه ایران بتواند وامی از این بانک دریافت کند را رد کردند  
در ناکامی برنامه عمرانی اول، عوامل دیگری نیز دخیل بودند؛ به‌عنوان‌مثال لایحه تأمین پشتوانه اسکناس که میزانی از ارز و طلای پشتوانه را آزاد می‌کرد و یک قسمت از سهم اعتبارات عمرانی را نیز تأمین می‌کرد، توسط برنامه‌ریزان تهیه شد، ولی به تصویب مجلس نرسید. در این برنامه به غیر از چند هدف کلی برای توسعه اقتصادی کشور، هدفی برای هر بخش در نظر گرفته نشده بود و درواقع برنامه عمرانی اول مجموعه‌ای ناهمگون از پروژه‌های مختلف بود. مشکل بی‌ثباتی سیاسی نیز یکی دیگر از دلایل ناکامی برنامه اول عمرانی ذکر شده است. در طول این برنامه نُه دولت بر سر کار آمدند که تغییر پی‌درپی مدیرعامل سازمان برنامه و هشت بار تغییر وزیر مالیه را به دنبال داشت.9
 
بی‌ثباتی اقتصادی سبب شد تا در سال‌های انتهایی برنامه اول عمرانی سرمایه‌گذاری بخش خصوصی بیشتر به بخش‌های کم‌ریسک‌تر سوق بیابد؛ به‌عنوان‌مثال در سال 1330، بخش کشاورزی سهم 12.1 درصدی از سرمایه‌گذاری بخش خصوصی داشته است که این رقم در سال 1333 به 5.1 درصد کاهش یافت. سهم صنعت نیز در این سال‌ها از 22.5 درصدی به 19.4 درصد کاهش یافت. فقط در این سال‌ها سهم ساختمان از 63.3 درصد به 63.6 درصد افزایش یافت. این رقم نشان می‌دهد که بخش خصوصی در طول برنامه عمرانی اول سرمایه‌گذاری بر روی ساختمان را بر سایر سرمایه‌گذاری‌ها ترجیح می‌داد.10
 
یکی دیگر از عوامل ناکامی برنامه اول عمرانی را می‌توان به سیاست درهای باز بعد از کودتای 28 مرداد 1332 نیز نسبت داد. بعد از کودتا و صادرات مجدد نفت، واردات افزایش یافت؛ به‌طوری‌که واردات کالاها از 106 میلیون دلار در سال 1333 به 143 میلیون دلار افزایش و همچنین صادرات غیرنفتی از 135 میلیون دلار به 104 میلیارد دلار کاهش یافت و تراز تجاری ایران 37 میلیون دلار منفی شد. همین سیاست سبب شد تا امکان سرمایه‌گذاری در صنایع و کشاورزی کاهش بیابد و تیر خلاص به برنامه اول عمرانی اصابت بکند.11
 
فرجام سخن
بررسی برنامه اول عمرانی نشان می‌دهد که هرچند این برنامه با اهداف بلندپروازانه رشد و توسعه اقتصادی ایران به اجرا درآمد، اما در عمل بی‌ثباتی اقتصادی و سیاسی و همچنین ناآگاهی از اصول درست برنامه‌ریزی سبب شد تا این برنامه به اهداف خود دست نیابد. بااین‌حال احیای برخی از صنایعی که در دوران اشغال ایران آسیب دیده بودند و ایجاد تفکر برنامه‌ریزی برای توسعه را جزء موفقیت‌های برنامه اول عمرانی ذکر می‌کنند.
 

یکی از عوامل ناکامی برنامه اول عمرانی، سیاست درهای باز بعد از کودتای 28 مرداد 1332 بود
 
پی نوشت:
1. مسعود نیلی و محسن کریمی، برنامه‌ریزی در ایران (1356-1316)، تهران، نشر نی، 1396، صص 105-108.
2. فرانسیس بوستاک، جفری جونز، برنامه‌ریزی و قدرت ‌در ایران، ترجمه مهدی پازوکی، تهران، نشر کویر، صص 147-149.
3. همان، ص 153.
4. علیرضا ازغندی، تاریخ تحولات سیاسی و اجتماعی ایران (1357-1320)، تهران، سمت، 1383، ص 161.
5. فرانسیس بوستاک، جفری جونز، همان، ص 162.
6. سازمان برنامه، گزارش دکتر مشرف نفیسی درباره عملیات برنامه هفت‌ساله، تهران، سازمان برنامه، 1328، ص 73.
7. سعید لیلاز، موج دوم توسعه آمرانه در ایران، تهران، نشر نیلوفر، 1392، ص 46.
8. سازمان برنامه، سنجش برنامه دوم عمرانی هفت‌ساله، تهران، سازمان برنامه، اسفند 1338، ص 6.
9. مسعود نیلی و محسن کریمی، همان، صص 40 و 44.
10. مسعود کارشناس، نفت، دولت و صنعتی شدن در ایران، تهران، گام نو، 1382، ص 184.
11. حسین عبداللهی، جهانی شدن اقتصاد و ساختار طبقات اجتماعی در ایران، تهران، نشر ثالث، 1397، ص 69.