در دهه 1340 صنعتی‌سازی در دستور کار حکومت پهلوی قرار گرفت و بدین منظور وزارت اقتصاد به ریاست علینقی عالیخانی، که کاملا متأثر از رویکرد فن‌سالارانه بود، ایجاد و هدایت شد.
تکنوکراسی در اصطلاح به غلبه و نفوذ اربابان و صاحبان فنون و صنایع اشاره دارد که آن را می‌توان برآمده از پیشرفت سریع علم و تکنولوژی در جهان پس از انقلاب صنعتی و غلبه تفکر اومانیستی غرب دانست. تأثیرات سیاسی این غلبه، به شکل‌گیری نظریه تکنوکراسی در قرن بیستم منجر گردید. این نظریه مبتنی بر این اصل است که باید گردانندگان امور کشور از میان علم‌آموختگان اهل فن برگزیده شوند.1
در ایران با ظهور حکومت پهلوی و وابستگی آن به غرب، توسعه کشور با الگو قرار دادن مظاهر و دستاوردهای تکنیکی و مادی غرب بدون توجه به اقتضائات و ظرفیت‌های داخلی کشور مورد توجه واقع شد؛ ازاین‌رو رضاشاه محصلان زیادی را با این هدف به فرنگ فرستاد و تحصیل‌کردگان یادشده برمبنای این نگرش فن‌سالارانه که توسعه و پیشرفت ایران در الگوبرداری تکنیکی محض از غرب است، در رده‌های مختلف حکومتی به‌ویژه در حوزه‌های اقتصادی مشغول کار شدند.
پس از سقوط رضاشاه، حزب ایران، به عنوان یک حزب لیبرال مخالف کمونیسم، تکنوکرات‌های داخل و خارج را جذب نمود و عده زیادی از اعضای حزب در دهه‌های 1320 و 1330 به مشاغل و مناصب دولتی گمارده شدند. پس از آن در دهه 1340 تکنوکرات‌ها در قالب حزب ایران نوین و کانون مترقی در کابینه حسنعلی منصور و سپس هویدا مشاغل و پست‌های مهم دولتی را در دست گرفتند. سیاستی که شاه از طریق این تکنوکرات‌ها دنبال می‌کرد صنعتی‌سازی پرشتاب ایران با تغییرات عمده در ساختار اجتماعی و اقتصادی کشور بود.
پس از اصلاحات ارضی که تحول عمده‌ای برای ایجاد تغییرات ساختاری با برنامه دیکته‌شده مشخصی بود، در دهه 1340 صنعتی‌سازی در دستور کار حکومت قرار گرفت و بدین منظور نیز وزارت اقتصاد به ریاست علینقی عالیخانی ایجاد شد. عالیخانی، که درس‌آموخته رشته اقتصاد از فرانسه بود، کاملا متأثر از رویکرد فن‌سالارانه، در دهه 1340 وزارت اقتصاد را تحت کنترل شاه هدایت نمود. مسیری که در این دوران برای صنعت و اقتصاد ایران تعریف شده بود کاملا متأثر از رویکرد تکنوکراتیک عالیخانی، تیم همراهش و شخص شاه بود که در نهایت ایران را نه تنها به صنعتی شدن نرساند، بلکه در دام وابستگی انداخت. در ادامه به اجمال پس از بررسی سیاست صنعتی کشور در دوران مورد بحث به مهم‌ترین ویژگی‌ها و مولفه‌های این تکنوکراسی وابسته خواهیم پرداخت.
استراتژی جایگزینی واردات
در سال‌های بعد از 1340 سیاست استراتژیکی که برای صنعتی ساختن ایران پیش گرفته شد استراتژی جایگزینی واردات بود. بر این اساس قرار بود بازار بزرگی در داخل کشور برای مصرف محصولات صنعتی ایجاد شود که عمدتا متکی به وارداتی باشد که از طریق نفت تأمین می‌شود و در مرحله بعد صنایعی ایجاد شود که به تولید کالاهایی که بازار آنها قبلا در کشور فراهم شده است بپردازند. این صنایع جایگزین واردات و به خصوص واردات کالاهای مصرفی می‌شوند و صنایع مصرفی باید بتوانند نیاز بازار را برآورده سازند. برای این منظور کالاهای واسطه‌ای مورد نیاز است؛ بنابراین باید صنایعی برای تولید کالاهای واسطه‌ای ایجاد شود که در نهایت، آن نیز ما را به تولید ابزار و ماشین‌آلات صنعتی می‌رساند.
در واقع پایه رشد اقتصادی و مسیر حرکت اقتصاد کشور، توسعه صنعتی تعریف شد. توسعه صنعتی مورد نظر نیز بر مبنای استراتژی یادشده واردات تکنولوژی غربی توسط دولت با پول نفت بود. از این جهت نتیجه این سیاست نوعی تکنوکراسی وابسته رانتی بود که موتور محرکه آن دولت بدون تکیه بر مشارکت قشرهای مختلف مردم و بخش خصوصی مستقل برای صنعتی ساختن ایران بود. در ادامه به برخی مولفه‌ها و ویژگی‌های این صنعتی‌سازی وابسته خواهیم پرداخت.
1. الگوبرداری شتاب‌زده و منفعلانه
یکی از مهم‌ترین ویژگی‌های این تفکر فن‌سالارانه که صنعتی‌سازی سریع را در دستور کار خود قرار داده بود، شیفتگی و از خودباختگی تام و تمام در برابر پیشرفت تکنولوژیکی و صنعتی غرب بود. محمدرضا پهلوی همچون پدرش به دنبال صنعتی ساختن سریع ایران بدون توجه به پیش‌شرط‌ها و ملزومات داخلی و محدودیت‌های درونی جامعه ایران بود. همین ویژگی، معیار و مبنای استفاده او از کارگزاران حکومتی فن‌سالار برای پیشبرد امیال و خواسته‌های به‌ظاهر توسعه‌طلبانه‌اش بود.
دولتمردان وی، که در اطاعت مطلق از شخص شاه بودند، تنها مسیر توسعه و پیشرفت ایران را الگوبرداری محض از مظاهر پیشرفت صنعتی غرب می‌دانستند. یکی از مهم‌ترین دلایل این انفعال نوع نگاه مهندسی و فنی به مسائل اقتصادی بود. این نگاه به‌ویژه در دوره عالیخانی مدنظر قرار گرفت. در این دوره تعداد زیادی از این افراد ــ که فارغ‌التحصیل دانشگاه‌های غربی نیز بودند ــ به صورت سازمان‌یافته استخدام شدند و خود عالیخانی در خاطراتش نقل می‌کند که زمانی که من وزارت اقتصاد را ترک کردم بالای صد نفر مهندس در آنجا کار می‌کردند.2
کاظم خسروشاهی: «وقتی وارد وزارت بازرگانی شدم با جبهه‌گیری مدیران وزارتی در مقابل بخش خصوصی مواجه شدم و ستیز قدرت حکومتی در برابر طبقه صاحب صنعت و اهل کسب‌وکار نظرم را جلب کرد»
نوع تفکر مهندسی که در این دوره شکل گرفت و رواج یافت نگاه درونزا و انسانی به مسئله توسعه و صنعت را نادیده گرفته و با الگوگیری محض از نمونه آرمانی ــ غرب ــ به دنبال مهندسی سازوکار نظام اقتصادی با تکنولوژی وارداتی با سرعتی شتابان بود. تشکیل سازمان گسترش و نوسازی صنایع و واحدهای دولتی صنعتی چون ماشین‌سازی و آلومینیوم که به طور دسته‌جمعی و در عرض چند سال ایجاد شدند، نمونه‌ای از این روند شتابان و بی‌فایده بود که پروژه‌های صنعتی سنگین ــ که به اعتراف ایجادکنندگان آن «بزرگ و بی‌سروته» و«عجیب و غریب» بودند3 ــ را برای صنعتی‌سازی سریع ایران دنبال می‌کرد. همین شتابزدگی سبب غفلت از کشاورزی، که یکی از مهم‌ترین بنیادهای راهبردی توسعه ایران بود، شد و پایه و اساس توسعه را بر صنعتی شدن بدون کشاورزی گذاشت.
2. زوال کشاورزی و تأکید بر صنعتی شدن به عنوان راهبرد توسعه
همان‌طور که اشاره شد، از مهم‌ترین ویژگی‌های این توسعه وابسته صنعتی، که تکنوکرات‌هایی چون عالیخانی و رضا نیازمند4 به آن تاکید داشتند، توجه به صنعت به بهای از بین بردن کشاورزی بود؛ ازاین‌رو طبق الگوی استراتژی توسعه صنعتی و استراتژی جایگزینی واردات، اکثر امکانات کشور به اجبار به سمت صنعت سازماندهی شد و از این جهت قسمت محدودتری می‌توانست جذب بخش کشاورزی گردد. در واقع در این الگو کشاورزی جایگاهی نداشت و فراموش کردن کشاورزی به معنی فراموش کردن روستاها و قشر وسیعی از جمعیت کشور بود که در دهه 1340 حدود 70 درصد جمعیت را تشکیل می‌دادند.
رضا نیازمند در خاطرات خود به این غفلت از کشاورزی، که در واقع دیدگاه تکنوکرات‌های دولتی بود، اشاره کرده و آن را موجب خسارات عمده برای مسیر توسعه صنعتی ایران برشمرده است: «عدم توازن بین صنعت و کشاورزی موجب شد که ایران، که صادرکننده گندم و برنج و سایر کالاهای کشاورزی بود، واردکننده کشاورزی شود و هرچه در اقتصاد صنعتی به‌دست می‌آمد صرف واردات محصولات کشاورزی شود. کشوری که غذای خود را از خارج وارد کند هرگز نمی‌تواند ادعای استقلال و صنعتی شدن کند؛ حتی اگر بهترین کالاهای صنعتی در کشورش را بسازد».5 وی در ادامه می‌گوید: «من بارها غصه خوردم که چرا معاون وزارت اقتصاد شدم. کاش عالیخانی و من و یگانه ابتدا در وزارت کشاورزی بودیم. اول اقتصاد کشاورزی درست می‌کردیم بعد سراغ صنایع می‌آمدیم».6
3. ناتوانی در پیوند تکنولوژی خارجی و ظرفیت داخلی
صنعتی که در این دوران توسط این تکنوکرات‌ها در ایران مورد توجه واقع شد تکنولوژی وارداتی بود که در پیوند با ظرفیت‌های بومی و داخلی ما نبود. ضمن اینکه انتقال صورت‌گرفته نیز بدون انتقال دانش فنّی لازم بوده و صرفا وارد کردن تجهیزات و تکنولوژی و ماشین‌آلات سنگین بود که در نهایت به صنعت مونتاژ وابسته و راکد تبدیل شد.
عالیخانی در خاطراتش به این مسئله این گونه اشاره کرده که در آن زمان، نگاه به صنعتی‌سازی صرفا وارد کردن تجهیزات به همان صورتی که هست بوده است و انتقال تکنولوژی در این بین اتفاق نمی‌افتاد؛ چرا که لازمه انتقال تکنولوژی داشتن دانش فنی درست بوده است تا بتوان بر آن صنعت تسلط داشت، درحالی‌که دانش لازم برای سر هم کردن قطعات و استفاده از آنها وجود نداشت.7 ضمن اینکه همان انتقال مکانیکی تکنولوژی هم در پیوند با ظرفیت‌های داخلی ما نبود و به دلیل پیوند ضعیف صنعت با دیگر بخش‌ها و فقدان عمق صنعتی، سیاست‌گذاری صنعتی در این دوران صرفا به رشد فیزیکی صنایع کمک کرد و به گسترش صنایع بزرگ مقیاسی انجامید که توجیه اقتصادی نداشتند و بنابراین این ارزش افزوده صنعتی نتوانست در تولید و بهره‌وری سرمایه‌گذاری شود و صرفا به واردات بیشتر به‌ویژه در حوزه مصرف دامن زد و کشور را در بسیاری از حوزه‌ها وابسته به واردات نمود. به‌طوری که میزان واردات کالاهای مصرفی از 129 میلیون دلار در سال 1346 به 1597 میلیون دلار در سال 1347 رسید. حتی این واردات فزاینده محصولات کشاورزی را نیز دربرگرفت که زمانی از اقلام صادراتی بودند.8 این کاملا برخلاف سیاست جایگزینی واردات بود که کاهش واردات و اتکا به صنایع داخلی برای مصرف داخلی را هدف قرار داده بود.
در عین حال، آمارها نشان می‌دهد که عمده سرمایه‌گذاری‌های دولتی در صنایع بزرگ‌مقیاس و جدید صورت می‌گرفت که به ضرر سرمایه‌گذاری‌های خرد و سنتی بود. به‌طوری که سهم سرمایه‌گذاری دولت در صنایع سبک سنتی از 77/3 درصد از سال 1335 تا 1356 به 3/8 درصد کاهش یافت و بر عکس سرمایه‌گذاری در صنایع سنگین و بزرگ‌مقیاس از 5/7 به 80 درصد رسید.9
4. سرمایه‌گذاری انحصاری دولتی در صنعت
تا قبل از اقدامات دولت مدرن برای صنعتی کردن ایران، پیشه‌وران و صاحبان صنایع هرچند به شکل محدودی به فعالیت می‌پرداختند، اما از دولت استقلال داشتند. با افزایش دلارهای نفتی ایران و اراده‌ای که از دوران رضاشاه برای صنعتی کردن سریع ایران ایجاد شد، به‌تدریج این استقلال از بین رفت و به‌ویژه در دهه‌های 1340 و 1350 با تکیه بیشتر دولت به عواید نفت این بخش‌های مستقل تقریبا از بین رفتند و دولت به عنوان بزرگ‌ترین سرمایه‌گذار انحصاری با اقتدار در همه صنایع به جز صنایع کوچک سرمایه‌گذاری کرد.
در آن بخش‌های خردی که بخش خصوصی فعال بود نیز دولت می‌خواست تمامی نقش اقتصادی و مدیریتی بخش خصوصی را نیز خود بازی کند؛ بنابراین بخش اقتصادی مستقلی برای سرمایه‌گذاری کلان در صنعت باقی نماند و دولت نه به عنوان یک کارآفرین که موجبات تجمع سرمایه‌های صنعتی را فراهم می‌آورد، بلکه به عنوان سرمایه‌گذار انحصاری به رشد تکنوبوروکراسی منجر گردید که قادر به ایجاد تحول در صنعت و درونزا کردن رشد آن نبود.
کاظم خسروشاهی، که در اواخر دوره پهلوی در سال 1356 در سمت وزارت بازرگانی مشغول کار شده بود، وضعیتی را که در واقع محصول عملکرد مدیران و کارگزاران دولتی در این سال‌ها بود نه توجه به بخش خصوصی بلکه تقابل و ستیز با این بخش شامل صاحبان صنعت و بازرگانان و پیشه‌وران سنتی برمی‌شمارد: «وقتی وارد وزارت بازرگانی شدم با جبهه‌گیری مدیران وزارتی در مقابل بخش خصوصی مواجه شدم و ستیز قدرت حکومتی در برابر طبقه صاحب صنعت و اهل کسب و کار نظرم را جلب کرد».10
بر همین اساس است که طبق آمارها متوسط افزایش سالانه نقش بخش دولتی در تولید ناخالص ملی 13/3 درصد در دهه 1340 بوده است، درحالی‌که این رقم برای بخش خصوصی 5/6 درصد بوده است؛ یعنی صرفا در دهه 1340، که هنوز شوک درآمدی نفت رخ نداده بود، بخش دولتی حدود دو و نیم برابر نقش بیشتری از بخش خصوصی داشته است.11
درکل دهه‌های 1340 و 1350 دورانی بود که با ورود تکنوکرات‌ها به عرصه اقتصاد کشور شاهد شکل‌گیری و گسترش نوعی نگرش مهندسی و فن‌سالارانه به مقوله توسعه در کشور بودیم که بر اساس آن، الگوگیری و شبیه‌سازی صرف مظاهر تکنیکی غرب، که در صنعت تبلور یافته بود، مورد تمرکز و توجه صرف واقع شد و به ظرفیت‌های بومی و درونی و اقتضائات اجتماعی ایران برای دستیابی به توسعه و استراتژی مطلوب برای این مسیر توجهی نشد.
محمدرضا پهلوی در سفر به هلند در بازدید از ماکت یک مجموعه صنعتی
شماره آرشیو: 1174-6452-الف
پی نوشت:
1. غلامرضا علی بابانی، فرهنگ علوم سیاسی، تهران، شرکت نشر و پخش ویس، 1365، ص 183.
2. اقتصاد و امنیت خاطرات علینقی عالیخانی، به کوشش حسین دهباشی، تهران، سازمان اسناد کتابخانه ملی ایران، 1393، ص 247.
3. همان، صص 308-309.
4. معاون صنعتی وزارت اقتصاد در دهه 1340 و مؤسس و مدیرعامل و رئیس هیئت‌مدیره سازمان مدیریت صنعتی به مدت دوازده سال و موسس و مدیرعامل سازمان گسترش و نوسازی صنایع ایران از 1346 تا 1350.
5. علی‌اصغر سعیدی، تکنوکراسی و سیاست‌گذاری اقتصادی در ایران به روایت رضا نیازمند، تهران، لوح فکر، چ نهم، 1397، ص 149.
6. همان، ص 150.
7. اقتصاد و امنیت خاطرات علینقی عالیخانی، ص 243.
8. تحلیلی از رشد و توسعه اخیر، پیشنهادات و راه حل‌هایی برای تنظیم برنامه عمرانی ششم، دی‌ماه 1356، سازمان برنامه و بودجه، معاونت برنامه‌ریزی.
9. مسعود کارشناس، نفت دولت و صنعتی شدن در ایران، ترجمه یوسف حاجی عبدالوهاب و دیگران، تهران، گام نو، 1382، ص 250.
10. کاظم خسروشاهی، یادداشت‌های کارآفرینی بر ما چه گذشت، تهران، نشر فرزانه، 1383، ص 136.
11. آمارهای تجدیدنظرشده بانک مرکزی در پایان سال 1348، برگرفته از کتاب سیمای صنعتی ایران در دهه انقلاب، تالیف و نشر ایران ادکو، 1348، ص 75. https://iichs.ir/vdcj.vemfuqeaxsfzu.html
