نقش مجالس دوره پهلوی اول در سیاست‌گذاری اقتصادی

نهاد مجلس به مثابه نهاد اصلی قانون‌گذاری در کشور که حاصل انقلاب مشروطه بود در دوره پهلوی اول همچنان حفظ شد اما به رغم ظرفیتی که مجلس می‌توانست در زمینه سیاست‌گذاری اقتصادی در کشور داشته باشد در این سال‌ها بسیار کمتر از آنچه می‌باید در این زمینه به بازی گرفته شد. در پاسخ به چرایی این موضوع به نظر می‌رسد بیش از هر چیز باید به کیفیت نهاد مجلس در این سال‌ها و ضعف آن در برابر نهاد سلطنت و شخص رضاشاه اشاره کرد که عملا مجلس را از نهادی تأثیرگذار و پویا در عرصه سیاست‌گذاری اقتصادی به نهادی عمدتا منفعل تبدیل کرده بود.

مجلس و سیاست‌گذاری اقتصادی در عصر پهلوی اول
در فاصله سال‌های 1304 تا 1320 یعنی دوره شانزده‌ساله حکومت پهلوی اول، در مجلس شورای ملی در مجموع 1145 قانون در زمینه صنعت و اقتصاد به تصویب رسید که 211 مورد قوانین و تعداد 934 مورد نیز مقررات می‌باشد. با توجه به آنکه در دوره پهلوی اول هشت دوره قانون‌گذاری مجلس شورای ملی شکل گرفته بیشترین تعداد قوانین تصویب‌شده به دوره‌های هشتم و نهم مجلس و کمترین به دوره پنجم و دوازدهم اختصاص دارد. در مقایسه تعداد قوانین صنعتی با تعداد کل قوانین مصوب مجلس شورای ملی از میان 1736 قانون مصوب، 211 مورد به امور صنعتی اختصاص داشته که این رقم معادل 15/ 12 درصد از کل قوانین مصوب است. بیشترین تعداد تصمیمات صنعتی در سال‌های 1311 و 1315 و کمترین آن در سال 1304 و 1305 بوده است. در فاصله شش سال بین 1310-1316 حدود 724 تصمیم در زمینه صنعت اتخاذ شد که معادل 63 درصد از کل تصمیمات صنعتی دولت بود. مروری بر برنامه‌ها و تصویب‌نامه کابینه‌ها نشان می‌دهد بیشترین تعداد سیاست‌گذاری‌های صنعتی نیز در فاصله کابینه اول مهدی قلی‌خان هدایت تا کابینه متین‌دفتری بوده است.1

سال
تعداد
درصد
1304
8
69/ 0
1305
10
88/ 0
1306
33
88/ 2
1307
22
93/ 1
1308
25
18/ 2
1309
35
05/ 3
1310
54
72/ 4
1311
158
80/ 13
1312
108
43/ 9
1313
123
75/ 10
1314
42
67/ 3
1315
148
93/ 12
1316
91
95/ 7
1317
41
58/ 3
1318
130
35/ 11
1319
75
55/ 6
1320
42
66/ 3

به رغم تصویب قوانین و مقررات متعدد در زمینه اقتصاد و صنعت در نهاد مجلس در فاصله سال‌های 1304 تا 1320 بسیاری از این قوانین و مقررات عمدتا بنا به دستور رضاخان به نمایندگان مجلس به تصویب می‌رسید و بسیاری از این قوانین و مقررات به طور عمده از پشتوانه تحقیقی و علمی کافی برخوردار نبود؛ به عنوان نمونه می‌توان به قوانین ساخت راه‌آهن، قانون تجارت خارجی، قانون تأسیس شرکت‌های دولتی و... اشاره کرد. ضعف در فرایند بررسی و تحقیق را بیش از هر چیز باید در ساخت قدرت سیاسی در ایران عصر پهلوی اول و چرخش قدرت از مجلس به سوی دربار و البته سرشت مجلس در این سال‌ها جستجو کرد.

چرخش قدرت از مجلس به دربار
با پیروزی انقلاب مشروطه، ایران شاهد برپایی مجلس شورای ملی بود. براساس قانون اساسی مشروطیت مجلس از جایگاه بالایی برخوردار بود و پس از قرن‌ها جایگاه شاه و سلطنت را از مقامی که به آن سایه خداوند بر روی زمین گفته می‌شد به زیر سایه قدرت مردم در قالب نهادی به نام مجلس کشاند. مجالس پس از مشروطه عمدتا از قدرت قابل قبولی برخوردار بودند و در برابر مطامع شاه قاجار ایستادگی می‌کردند اما این شرایط با تغییرات ایجادشده در ساخت قدرت سیاسی و جابه‌جایی قدرت از سلسله قاجار به پهلوی تغییر کرد. رضاخان که خود با حمایت نمایندگان مجلس و نخبگان سیاسی به مقام سلطنت رسیده بود پس از مدتی درصدد کسب قدرت تمام‌عیار سیاسی برآمده و در این رهگذر بیش از هر چیز نهاد مجلس را هدف گرفت. بی‌تردید مجلس قدرتمند که در برابر خواسته‌های شاه ایستادگی می‌کرد هرگز مورد نظر رضاخان نبود و او نمی‌توانست رقیبی قدرتمند در عرصه سیاست‌گذاری کلان کشور مانند مجلس را تحمل کند. از این رو با توجه به ضرورت حفظ نهادهایی مانند مجلس، رضاخان تصمیم گرفت مجلس را از مهم‌ترین نهاد تصمیم‌ساز در کشور به نهادی مطیع و صوری تبدیل کند. نتیجه این سیاست چرخش قدرت از مجلس به سمت دربار و به صورت مشخص شخص شاه بود که با آرمان‌ها و البته قوانین مشروطه فرسنگ‌ها فاصله داشت. به همین دلیل است که برخی بر این باورند که اگر در دوره شانزده‌ساله رژیم پهلوی اول همان شکل ظاهری و صورت ابتدایی مجلس شورای ملی نبود بهتر بود؛ زیرا در آن صورت با اطلاق عنوان حکومت استبدادی به این رژیم، افکار عمومی برای دفاع از قانون اساسی و حکومت ملی زودتر به هیجان آمده و در مقام احقاق حق قانون برمی‌آمدند.2

نخستین انتخاباتی که پس از رسمیت یافتن رژیم پهلوی برگزار شد، انتخابات مجلس ششم شورای ملی بود. تصور دولت بر این بود که به هر طریقی بخواهد می‌تواند نمایندگان مجلس ششم را انتخاب کند و هیچ گونه اعتراضی صورت نخواهد گرفت. بر اساس همین تفکر بود که انجمن انتخابات را از کارکنان خود منصوب کرد و ریاست آن را به سیدمحمد تدین داد، اما ملیون به اجتماع و ریاست آن اعتراض کردند و با تهییج افکار عمومی، دربار مجبور شد برای آرام کردن افکار عمومی به کار انجمن پایان دهد
انتصاب به جای انتخاب
مجلس شورای ملی به عنوان یکی از مهم‌ترین نهادهای سیاسی نقش مهمی در رساندن رضاشاه به مقاصد سیاسی خود ایفا نمود. همگامی و هم‌نوایی مجالس دوره چهارم و پنجم بستری مناسب برای انتقال قدرت شد. دخالت در انتخابات و راه‌یابی شخصیت‌هایی که همسو و همراه او بودند مخالفان او را به حاشیه راند و آنها به اقلیتی کوچک اما متنفذ تبدیل شدند؛ مجلسی که به واسطه حضور شخصیت‌های مستقل همچون آیت‌الله مدرس، مصدق، بهار و... هنوز با مجالس فرمایشی فاصله داشت. فرایند گذار از مجلس مردمی و حذف مخالفان و گروه اقلیت می‌بایست به‌تدریج محقق شود؛ به همین دلیل تا مجلس ششم قانون‌گذاری هنوز هم قدرت و نفوذ نهاد مجلس قابل اتکا بود، اما از مجلس هفتم به بعد رویه انتخابات تغییر کرد و دیگر از روند انتخابات آزاد خبری نبود. نخستین انتخاباتی که پس از رسمیت یافتن رژیم پهلوی برگزار شد، انتخابات مجلس ششم شورای ملی بود. تصور دولت بر این بود که به هر طریقی بخواهد می‌تواند نمایندگان مجلس ششم را انتخاب کند و هیچ گونه اعتراضی صورت نخواهد گرفت. بر اساس همین تفکر بود که انجمن انتخابات را از کارکنان خود منصوب کرد و ریاست آن را به سیدمحمد تدین داد، اما ملیون به اجتماع و ریاست آن اعتراض کردند و با تهییج افکار عمومی، دربار مجبور شد برای آرام کردن افکار عمومی به کار انجمن پایان دهد. پس از آن انجمنی به ریاست میرزا حسن‌خان مشیرالدوله پیرنیا که در اغلب دوره‌ها سمت رئیس انجمن را به عهده داشت تشکیل می‌شود و او عده‌ای از ملیون را برای عضویت حوزه‌های انتخابی و اداره کردن آنها دعوت می‌کند.

با اعمال تغییر صورت‌گرفته برخی از اشخاص انتخاب می‌شوند در غیر این صورت اگر انجمن نخست به کار خود ادامه می‌داد غیر از لیستی که به دست کارکنان نظمیه داده شده بود اجازه انتخاب شدن به دیگران نمی‌دادند.3 با خاتمه یافتن انتخابات آزاد از مجلس هفتم به بعد، نفوذ و دخالت در انتخابات به اشکال مختلف صورت می‌گرفت، اما نظارت و کنترل شدید نهاد سلطنت موجب شد در برخی موارد صلاحیت و وضعیت تک تک افراد و نمایندگان مجلس شورای ملی مورد بررسی قرار گیرند و در صورتی که فرمان‌برداری آنها احراز می‌شد انتخاب آنها به عنوان نماینده مجلس امری محتوم بود؛ به عنوان نمونه در تلگراف حاکم گرگان به رئیس‌الوزرا در تاریخ 22 اسفند 1315 آمده است که موقعی که فدوی حسب‌الامر تهران آمده بودم از پیشگاه مبارک همایونی درخواست نمایندگی دوره یازدهم مجلس شورای ملی را برای آقاخان معززی نموده و موقع قبول یافته. اینک از وزارت داخله رمزا دستور انتخاب آقای محمدعلی اوحدی، بازرس وزارت عدلیه، رسیده. اجرای امر مرکز از اطاعت عموم اهالی گرگان درباره هر کس نهایت آسان و هیچ گونه نظر شخصی ندارد؛ فقط برای اینکه در خاک پای مبارک مورد استیضاح واقع نشوم مراتب به حضرت اشرف راپورت، اگر انتخاب آقای اوحدی به اراده و امر همایونی باید بشود مستدعی است اشعار فرمایید فورا اطاعت نماید و اگر امریه شفاهی که به فدوی در انتخاب آقاخان معززی فرمودند در خاطر ملوکانه تغییری حاصل نشده آن را هم دستور اجرا فرموده و به وزارت داخله نیز اوامر مقتضی در جریان و چگونگی امر صادر فرمایند.4

در تلگرافی دیگر از رئیس دفتر شاهنشاهی خطاب به ریاست وزرا آمده است: راجع به انتخاب یک نفر نماینده سقز نظر فرمانده لشکر کردستان این است که علی اشرف وزیری و افتخار ناهید که هر دو ملاک هستند صلاحیت انتخاب شدن را دارند؛ مقرر فرمودند یکی از این دو نفر برای سقز در نظر گرفته؛ دستور فرمایید در انتخاب او مساعدت شود.5

در حالی که وظیفه مجلس در ظاهر امر رعایت کردن قوانین مشروطه بود اما در باطن اجرای آن چیزی بود که از دربار دستور داده می‌شد. مجلس ششم دو سال به این صورت ادامه یافت و نمایندگان آن که از روی فهرست نظمیه‌ها انتخاب شده بودند آن را میراث پدر خود می‌دیدند که در دوره‌های دیگر نیز ادامه خواهد داشت و حق آنهاست؛ در واقع به یک شغل دولتی تشبیه شده بود تا نمایندگی ملی.6 از دوره هفتم به بعد تا پایان دوره دوازدهم در تاریخ آبان 1320، انتخابات مجلس شورای ملی به این ترتیب بود که از سوی وزارت کشور به استانداران و فرمانداران محرمانه دستور داده می‌شد تا کمیسیونی با حضور رئیس دادگستری، رئیس دارایی، رئیس شهربانی و رئیس قشون تشکیل دهند و چند نفر از ملاکان و تاجران با توجه به سوابقی که دارند در نظر بگیرند و اسامی آنها را به تهران بفرستند تا از بین پیشنهادشدگان چند نفری که باید در آن حوزه انتخابیه نماینده شوند تعیین و در دادن رأی به آنها اقدام شود.7

مخبرالسلطنه هدایت در خاطرات خود می‌نویسد که برای محاکمه وزرا تصویب مجلس لازم بود، اما در این دوره از وکلایی چند سلب مصونیت شد؛ جواد امامی، اسماعیل عراقی، اعتصام‌زاده و رضای رفیع. کسی اسم شاه را بر زبان می‌آورد یقه‌اش را می‌چسبیدند که منظورت چه بود و گاهی هر محمل که می‌خواستند به آن می‌بستند و راه دخلی برای مأموران بود. وی در جایی دیگر می‌نویسد: در دوره پهلوی هیچ کس اختیار نداشت، تمام امور می‌بایست به عرض برسد و به آنچه فرمایش می‌رود رفتار کنند و تا درجه‌ای اختیار نباشد مسئولیت معنا ندارد.8 می‌توان گفت از سال 1307 حکومت استبدادی به خودکامگی و پس از آن به حکومت دلخواهانه و خودسرانه تبدیل شد. در دوره نخست‌وزیری رضاخان انحرافاتی از برخی اصول قانون اساسی صورت می‌گرفت، اما حکومت در مواردی که صرفا شخصی نبود هنوز مشروطه بود و تا اندازه‌ای به نظر وزارتخانه‌ها و عقاید مجلس توجه می‌شد و بدین ترتیب روش تعدیل و توازنی وجود داشت. در اوایل کار رضاخان نیز رفتار خودسرانه در ایالات و شهرستان‌ها وجود داشت، اما این کار نظام‌یافته و برنامه‌ریزی‌شده نبود و تا پیش از مجلس هفتم به مرکز تسری نیافت.9 اما نمایندگان مجلس هفتم به بعد بدون استثنا ابتدا باید رضایت دربار پهلوی را کسب می‌کردند و حتی مبلغی نیز به صورت پنهانی به وزیر دربار می‌دادند و شرط معین را هم که رأی دادن به هر لایحه‌ای که از طرف دولت بیاید به مجلس بدون اعتراض قبول می‌کردند؛ در این صورت نام آنها وارد لیست می‌شد و مشخص می‌کردند که از چه محلی انتخاب شوند و آن فهرست به دست نظمیه مرکز داده می‌شد.10 با شکل‌گیری چنین مجلسی مشخص بود که جایگاه نهاد مجلس در زمینه سیاست‌گذاری‌های کلان از جمله در بخش اقتصادی به‌شدت تقلیل می‌یابد. این موضوع به‌ویژه از سال 1310 به بعد نمود بیشتری داشت.

از 1304 تا 1310 نقش هیئت وزیران و نهادهای ذی ربط در برنامه‌ریزی صنعتی کم‌رنگ‌تر از نقش مجلس شورای ملی بود، اما از این سال به بعد شاهد افزایش دخالت هیئت وزیران هستیم. در ساختار حکومت و نظام تصمیم‌گیری عصر پهلوی اول هر چه از سال‌های نخست دور می‌شویم به سوی تمرکز تصمیم‌گیری در نهاد سلطنت و دستگاه دولت به عنوان آلت اجرایی آن در حرکت هستیم. این مسئله به ضعف در مجلس شورای ملی باز می‌گردد در واقع فقدان اتفاق نظر در نمایندگان مجلس برای ایجاد تغییرات، حکومت را در دخیل ساختن آنان در بخش‌های مختلف تصمیم‌گیری دچار تردید می‌کرد. این مسئله در سال‌های پایانی بیشتر مشهود بوده و نقش مجلس را در تصمیمات اساسی به حداقل می‌رساند و زین پس مسائل اساسی بخش اقتصاد و حوزه صنعت به دو نهاد سلطنت و دستگاه دولت منتقل شد.11 در این سال‌ها مجلس در تصمیم‌سازی‌ها و تصمیم‌گیری‌ها حضور داشته و با تصویب و اجرای قوانین به نقش خود ادامه می‌دهد اما از مجلسی سخن می‌گوییم که نه نمایندگان آن نماینده واقعی ملت بودند و نه توان مخالفت با طرح‌ها و لایحه‌های مورد نظر دو نهاد سلطنت و دربار را داشتند؛ به عنوان نمونه در مشروح مذاکرات مجلس در این سال‌ها مخالفت با طرح یا برنامه‌ای که شاه درباره آن نظر مساعد و مثبت داشته سیر نزولی یافته و به‌تدریج از میزان آن کاسته شده است.

استقبال هیئت دولت از رضاشاه هنگام حضور در مجلس شورای ملی
شماره آرشیو: 6778-3ع

پی نوشت:
1. زهرا صادقی، سیاست‌های صنعتی در دوران رضاشاه (1320-1304)، تهران، انتشارات خجسته، 1387، صص 60-65.
2. یحیی دولت‌آبادی، حیات یحیی، تهران، انتشارات عطار، 1361، ج 4، ص 419.
3. همان‌جا، ص 402.
4. فرهاد رستمی، پهلوی‌ها، تهران، مؤسسه مطالعات تاریخ معاصر ایران، ج 1، پاییز 1384، ص 157.
5. همان، ص 159.
6. یحیی دولت‌آبادی، همان، ص 404.
7. عباسقلی گلشائیان، گذشته‌ها و اندیشه‌های زندگی یا خاطرات من، ج 1، تهران، انتشارات انیشتین، 1377، ص 422.
8. مهدی قلی‌خان هدایت، خاطرات و خطرات، تهران، انتشارات زوار، 1344، صص 397 و 402.
9. استفانی کرونین، شکل‌گیری ایران نوین؛ دولت و جامعه در زمان رضاشاه، ترجمه مرتضی ثاقب‌فر، تهران، جامی، 1382، صص 48-49.
10. یحیی دولت‌آبادی، همان، ص 404.
11. زهرا صادقی، همان، ص 68. https://iichs.ir/vdcjtvev.uqemhzsffu.html

نشست رونمایی از کتاب «شاهنامه‌ای برای شاه» برگزار می‌شود

«بسیج، نماد ایثار در دوران دفاع مقدس» در آیینه تصاویر

جریان‌هایی که به وزیر اقتصاد ملی دولت مصدق پشت کردند

شیخ مرتضی آشتیانی

شکار چریک

نقش مجالس دوره پهلوی اول در سیاست‌گذاری اقتصادی