مهم‌ترین معضل بخش معادن در دوره پهلوی، خام‌فروشی و عدم بهره‌برداری درست و بهینه از ذخایر آن بود. تدوین قوانین مدون و اصولی می‌توانست گامی در راستای استفاده کارآمد از این ذخایر معدنی باشد؛ ازاین‌رو در دهه 1340، اقداماتی در این زمینه انجام شد
معادن از عمده‌ترین بخش‌های تأمین‌کننده مواد اولیه برای صنایع هستند و نقش مؤثری در توسعه اقتصادی و خودکفایی بخش‌های ساختمان و صنعت کشور از نظر مواد اولیه بر عهده دارند. تفاوت عمده‌ای که بخش معدن با سایر بخش‌ها دارد این است که معدن قانون‌پذیر می‌باشد و حدود و ثغور فعالیت‌ها در این بخش را می‌توان با توجه به چهارچوب‌ها و اهداف صنعتی هر کشور با قوانین، مشخص و هدفمند نمود. ایران از نظر دارا بودن «ذخایر معدنی» رتبه هفتم در جهان را دارد که نشان‌دهنده ذخایر معدنی خوبی است که در کشور وجود دارد.
پیش از انقلاب برخی از این معادن کشف و اغلب، طی قرارداد‌هایی به خارجیان برای کشف و بهره‌برداری واگذار شده بود. البته در دهه 1340 به دلیل اهمیتی که شاه به فروش نفت و گاز و عواید حاصل از آنها می‌داد توجه چندانی به بخش معادن نمی‌کرد و معادن محدودی در این دوران مورد کشف و بهره‌برداری قرار گرفته بود. مهم‌ترین معادنی که در این دوران مورد توجه بود، معادن سنگ آهن و ذغال سنگ و منگنز و آهک بود که برای تأمین فولاد کارخانه ذوب آهن اصفهان تحت اکتشاف و بهره‌برداری بود که این معادن همه دولتی بودند.
مهم‌ترین معضل بخش معادن خام‌فروشی و عدم بهره‌برداری درست و بهینه از ذخایر آن بود. تدوین قوانین مدون و اصولی می‌توانست گامی در راستای استفاده کارآمد از این ذخایر معدنی باشد که با وجود اقدام در این زمینه در دهه 1340، چنین قانونی به سرانجام نرسید. در ادامه به قوانین نوشته‌شده در این حوزه و اقدامات ناموفق برای اصلاح و تغییر آن اشاره می‌شود.
مالکیت و بهره‌برداری از معادن در قوانین معدنی سابق
در سال ١٢٩٦ش نخستین قانون معادن به تصویب هیئت وزیران رسید که مشتمل بر ٢٤ ماده بود و بر مواردی ازجمله مجوز استخراج، حق مالکیت و حقوق دولتی در آن تأکید شده بود. پس از آن در سال ١٣١٧ش قانون معادن با تغییر و اصلاح به تصویب مجلس شورای ملی رسید که دارای هفده ماده بود و در آن مواد معدنی دسته‌بندی و میزان حقوق دولتی در آن به‌صراحت بیان شده بود که ماده ١٣ آن می‌گفت: مدت پروانه‌‌های اکتشاف و استخراج معادن نباید از ده سال کمتر و از شصت سال بیشتر باشد.
در سال ١٣٢٨ش، قانون معادن دوباره تغییر یافت که این‌بار ترکیب شورای عالی معادن در آن مشخص شده بود. سپس در سال ١٣٣٦ قانونی برای معادن تصویب شد که برگرفته از قانون معادن بلژیک بود. در ارتباط با نوع و ماهیت این قوانین باید گفت: در قانون معدن 1317 که مشتمل بر هفده ماده است، مالکیت معدن، تابع مالکیت زمین است و مالک زمین مالک معدنی است که در زمین تحت مالکیتش وجود دارد. در قانون معدن 1331 ملکیت معادن تابع نوع معدن است؛ ازاین‌رو، برخی از معادن مطلقا متعلق به دولت دانسته شده و از اختیار بخش خصوصی خارج گردیده است.
در ماده ٢ قانون 1317 به ثبت اراضی و مالکیت آنها اشاره دارد که در آن آمده است: معدن در هر ملکی که واقع شده متعلق به صاحب آن ملک است و در اراضی که تا تاریخ تصویب این قانون مالک خاصی ندارد، متعلق به دولت است؛ همچنین ماده ٣ نیز به حق و حقوق مالکان و بهره‌برداری‌‌های مالکان از معادن اشاره می‌کند: حق استخراج معادن نفت، مواد نفتی و سنگ‌‌های قیمتی از قبیل الماس، زمرد، یاقوت و... و فلزات قیمتی از قبیل طلا، نقره، پلاتین و... منحصر به دولت است و حقوق مالکان این معادن به موجب آیین‌نامه مخصوص با موافقت بین دولت و مالکان معین خواهد شد.
در قانون معادن آمده است که در اراضی دولتی و اراضی که مالک خاصی ندارد، پروانه استخراج طبق آیین‌نامه و برحسب درخواست کاشف معدن به او داده می‌شود و هرگاه معدن کشف‌شده در ملک خاص اشخاصی واقع شده باشد و کسی درخواست استخراج آن را کند، وزارت پیشه و هنر این درخواست را در مجله رسمی و یکی از روزنامه‌‌های روزانه پایتخت و در مرکز استان یا شهرستانی که معدن در آن واقع است، سه ماه متوالی در سه نوبت اعلان می‌کند که مالکان اراضی محل معدن بتوانند شخصا یا به وسیله تشکیل شرکتی که مورد تصویب وزارت پیشه و هنر باشد، با رعایت مقررات قانون و آیین‌نامه اقدام به استخراج آن معدن کنند و اگر نتوانند یا نخواهند، وزارت پیشه و هنر با رعایت مقررات قانون و آیین‌نامه، پروانه استخراج را برحسب درخواست کاشف به او خواهد داد.1
رضا نیازمند، از مشاوران صنعتی وزارت اقتصاد در دهه 1340، ... می‌گوید: در دوران معاونتم در وزارت اقتصاد، قسمت معدن پیشرفت چندانی نکرد. وقتی معاون شدم دیدم که کار معادن از بنیاد خراب است. باید دو کار اصلی کرد: یکی قانون معادن که متعلق به دوران رضاشاه بود را اصلاح کرد و دیگر اینکه میله گذاری در سراسر ایران اجرا شود
نقص قوانین معدنی
بین سال‌های 1336 تا 1341 به علت تصویب قانون معدن، فعالیت‌هایی صورت گرفت که شامل تشکیل سازمان زمین‌شناسی کشور و شرکت ملی ذوب آهن آریامهر است، اما بهره‌برداری‌ها به صورت برنامه‌ریزی‌شده و کارآمد صورت نمی‌گرفت. فصل جدید معدن‌کاری از سال 1341 شروع شد و از مهم‌ترین فعالیت‌های این دوره عملیات اکتشافی و بهره‌برداری از شرکت ملی ذوب آهن آریامهر، شرکت سهامی مس سرچشمه، سازمان گسترش و نوسازی صنایع ایران، شرکت ملی صنایع فولاد ایران را می‌توان نام برد که با توجه به ظرفیت معادن، شکل پراکنده و محدودی داشت.2
یکی از مهم‌ترین دلایل این عدم پیشرفت را باید در ضعف و نقص قوانین معدنی و خلأ‌های قانونی در آن دانست. رضا نیازمند، از مشاوران صنعتی وزارت اقتصاد در دهه 1340، دراین‌باره می‌گوید: «در دوران معاونتم در وزارت اقتصاد، قسمت معدن پیشرفت چندانی نکرد. وقتی معاون شدم دیدم که کار معادن از بنیاد خراب است. باید دو کار اصلی کرد: یکی قانون معادن که متعلق به دوران رضاشاه بود را اصلاح کرد و دیگر اینکه میله‌گذاری در سراسر ایران اجرا شود تا روی پروانه‌‌های اکتشاف آدرس محوطه اکتشاف را بتوان از طریق تعیین طول و عرض جغرافیایی تعیین کرد و از اختلافات موجود که همه دارندگان پروانه اکتشاف به آن مبتلا بودند، جلوگیری نمود».3
در واقع پروانه‌‌هایی که برای اکتشاف توسط قسمت معادن وزارت اقتصاد صادر می‌شد دارای آدرس معینی براساس طول و عرض جغرافیایی نبود. اکثرا به جای آدرس صحیح و دقیق با ذکر طول و عرض جغرافیایی زمین اکتشاف، در پروانه نوشته می‌شد: از شمال به قله فلان کوه، از مشرق به درخت توت، از مغرب به نهر آب و... و این مسئله اکتشاف معادن را با مشکل مواجه ساخته بود؛ چرا که موجب بروز اختلاف و درگیری بین کسانی می‌شد که پروانه اکتشاف گرفته بودند و کارشان به دادگاه و شکایت کشیده می‌شد؛ ازاین‌رو بهترین کار برای حل این مشکلات، میله‌گذاری طبق طول و عرض جغرافیایی در کل ایران و تدوین قوانین منطقی مطابق با تغییرات زمانی مورد نظر بود که در آن دوران بسیاری از کشور‌ها به چنین قوانینی دست یافته بودند.
میله‌گذاری عبارت از عملیات نقشه‌برداری به منظور تعیین موقعیت محـدوده آزاد تعیین‌شده برای اکتشاف معدن در روی زمین و معرفی آن به متقاضی صدور پروانه اکتشاف است.4 این میله‌‌ها به طول یک‌ونیم متر از بتن آرمه درست می‌شدند و تا جایی که نیم‌متر آنها از زمین بیرون باشد در زمین فرو می‌روند که روی آن طول و عرض جغرافیایی نوشته می‌شد. اغلب کشور‌های اروپایی و حتی کشور‌های منطقه و همسایه ایران در آن دوران برای رفع این مشکلات، میله‌گذاری کرده بودند. بدین منظور وزارت اقتصاد طرحی را به سازمان برنامه جهت عملیات میله‌گذاری می‌فرستد که صفی اصفیا، ریاست این سازمان، این طرح را به دلیل عدم بودجه تصویب نمی‌کند. طبق این طرح قرار بود میله‌‌های بتنی ده‌متری در زمین فرو برده شود که یک متر آن از زمین خارج باشد و با عقد قرارداد با یک ماهواره، طول و عرض جغرافیایی میله‌‌ها تعیین و روی آن حک شود که این طرح را سازمان برنامه رد می‌کند.5
ناکامی در تغییر قانون معادن
در حوزه قوانین نیز قوانینی که در دوران رضاشاه به تصویب رسیده بود ارزش اقتصادی نداشتند و مهندس‌های معدن که اغلب با معدنچی‌‌ها زدوبند داشتند از این قوانین حمایت می‌کردند. رضا نیازمند، معاون صنعتی وزارت اقتصاد، از روند ناکامی در تغییر قوانین معدن در دهه 1340 چنین می‌گوید: «در مجله معدن خواندم آفریقای جنوبی که از لحاظ معدن پیشرفته‌ترین کشور دنیا بود، برای اصلاح قانون معدن خود کمیسیونی را انتخاب و مدتی قوانین ممالک دیگر را مطالعه و بهترین قانون معدن را نوشته و تصویب کرده است و پس از آن خیل سرمایه‌گذاران معدنی به آفریقای جنوبی سرازیر شده است. فوری به آنجا رفتم و معلوم شد رئیس کمیسیون تهیه قانون معادن، معاون وزارت معادن بوده است و پس از اتمام کارش بازنشسته شده است. او را پیدا کردم و پیشنهاد دادم به ایران بیاید و قانون جدیدی برای معادن ما بنویسد. او قبول کرد و تدوین قانون معادن را بر عهده گرفت. هفته‌ای یک بار هم با او جلسه داشتم و پیشرفت کارش را ملاحظه می‌کردم. بعد از شش ماه قانون جدید حاضر شد».
نیازمند در ادامه به کارشکنی و اعمال نفوذ معدنکاران و مهندس‌های معدنی اشاره می کند که اجازه تغییر قوانین را به کارشناس مزبور نمی‌دهند: «معاون وزارت معدن آفریقای جنوبی به‌تدریج هر جلسه یکی دو ماده از قانون خودش را می‌خواند و آنها (مهندسین معدن) بحث می‌کردند و اصلاح می‌کردند. آنها به‌تدریج مواد قانون تهیه‌شده توسط او را چنان عوض کردند که ما برگشتیم به همان قانون اولی خودمان». همین مسئله موجب شد کارشناس مزبور که از ایجاد تغییر در قوانین معادن ناامید شده بود خداحافظی و کشور را ترک کند. نیازمند نیز معترف می‌شود که از اصلاح قوانین مزبور راه به جایی نبرد و آن را کنار گذاشت: «این بود که به خودم گفتم که فعلا محیط آماده توسعه فعالیت‌های معدنی نیست و زور من هم به این همه مهندس معدن که رضاشاه به فرنگ فرستاده و اکنون دارای نفوذ و قدرت زیاد هستند نمی‌رسد؛ پس بهتر است که وقت خود را بر توسعه صنایع بگذارم. درحقیقت از معدن و آنچه در آنجا اتفاق می‌افتاد قهر کردم و دیگر کاری با آن نداشتم».6
بدین‌سان وضعیت معادن کشور با ذخایر غنی و ذی‌قیمتی که داشت در چنبره قوانین پوسیده‌ای که منفعت عده‌ای خاص را تأمین می‌کرد باقی ماند و با وجود تدوین قانون جدید، بخش معادن ضابطه‌مند نگردید و از ظرفیت غنی و ذی‌قیمتی که می‌توانست جایگزین مناسبی برای فروش نفت باشد به طور صحیح و شایسته‌ای استفاده نگردید.
رضا نیازمند: «به خودم گفتم که فعلا محیط آماده توسعه فعالیت‌های معدنی نیست و زور من هم به این همه مهندس معدن که رضاشاه به فرنگ فرستاده و اکنون دارای نفوذ و قدرت زیاد هستند نمی‌رسد؛ پس بهتر است که وقت خود را بر توسعه صنایع بگذارم»
شماره آرشیو: 5700-4ع
پی نوشت:
1. مهشید لطیفی‌نیا، اسناد معادن ایران، تهران، اسناد ملی ایران، 1376، ص 42.
2. منابع اطلاعاتی معدن در ایران، تهران، سازمان برنامه و بودجه، ص 1.
3. انجمن مدیریت ایران، سرگذشت مدیریت صنعتی در ایران از زبان رضا نیازمند، تهران، مؤسسه نزهت، 1395، ص 110.
4. تعاریف و مفاهیم در فعالیت‌های معدنیواژهها و اصطلاحات پایه استخراج معدنی، تهران، سازمان برنامه و بودجه، 1391، ص 16.
5. علی‌اصغر سعیدی، تکنوکراسی و سیاست‌گذاری اقتصادی در ایران به روایت رضا نیازمند، تهران، انتشارات لوح فکر، 1397، ص 158.
6. انجمن مدیریت ایران، همان، ص 111. https://iichs.ir/vdca.mnak49n6m5k14.html
