کاپیتولاسیون (capitulation) واژه‌ای فرانسوی است و به معنای تسلیم شدن یا سازش است، اما در مفهوم به معنای حق رسیدگی قضایی به اتهامات و جرایم اتباع و شهروندان بیگانه به نماینده حقوقی آنها در کشور میزبان است. معمولا این حق از سوی کشورهای استعمارگر به کشورهای مستعمره تحمیل می‌شد. البته به راحتی نبود و با مخالفت همراه می‌شد. کاپیتولاسیون، اتباع داخلی را از حمایت کامل قضایی محروم می‌ساخت و اتباع خارجی را بر آنها مقدم می‌داشت. کشور ایران برای نخستین‌بار در زمان حکومت فتحعلی‌شاه قاجار و در پی انعقاد قرارداد ترکمنچای، این حق را به روسیه داد. از آن زمان، بسیاری از کشورهای قدرتمند در زمان‌های مختلف توانستند این حق را از پادشاهان قاجار و پهلوی برای اتباع خود بگیرند. در سال ۱۳۴۳، کاپیتولاسیون دوباره به قانون تبدیل شد و مستشاران آمریکایی از این حق برخوردار شدند و حضور پررنگ در ایران پیدا کردند.
محمدرضا پهلوی مجری آمریکا
بعد از کودتای ۲۸ مرداد ۱۳۳۲، دوران تازه‌ای در روابط خارجی ایران شروع شد. یکی از پیامدهای مهم کودتا در ایران، سلطه و نفوذ آمریکا بود. محمدرضا پهلوی پس از کودتای ۱۳۳۲ش/ ۱۹۵۳م و سرکوب نیروهای مخالف، سیاست موازنه مثبت را در پیش گرفت که به معنای تعهد و اتحاد با ایالات متحده بود. بنابراین شاه با کمک آمریکا توانسته بود دوباره به قدرت دست یابد. شاه با حمایت آمریکا، ۲۵ سال دیگر حکومت کرد؛ لذا طبیعی بود که مجری سیاست‌های آمریکا گردد.
از سویی، کودتای عبدالکریم قاسم در عراق نیز بر روند مناسبات خارجی ایران و موافقت‌نامه دفاعی ایران و آمریکا تأثیر بسیار داشت. ازغندی می‌نویسد: «مهم‌ترین نتیجه کودتای نظامی عبدالکریم قاسم بر روند سیاست خارجی ایران، رابطه و نزدیکی هرچه بیشتر دولت ایران به دولت آمریکا بود که بعدها با امضای قرارداد دو جانبه دفاعی با آمریکا، نمود عملی پیدا کرد».۱
مستشاران نظامی آمریکا در گسترش منافع این کشور در ایران نقش عمده داشتند؛ چنان‌که در کودتای ۲۸ مرداد ۱۳۳۲ هم بارز است. در قرارداد دو جانبه دفاعی ایران و آمریکا، آمریکا پشتیبانی نظامی از ایران را تضمین نمود و مقرر شد که در صورت تجاوز به ایران، آمریکا متعهد به انجام هرگونه عملیات لازم بشود تا اندازه‌ای که صلح را برقرار و نیاز دولت ایران را برآورده سازد.۲
سفرای آمریکا در ملاقات‌هایی که با محمدرضا پهلوی داشتند، اعلام کردند اگر خواستار اصلاحات اساسی در ایران است، باید شرایط فعالیت بیشتر را برای مستشاران آمریکایی در ایران فراهم کند. محمدرضا پهلوی در روابط خود با آمریکا پیوسته درصدد تحکیم موقعیت و حفظ قدرت خود بود. وی برای تبدیل ایران به یک کشور پیشرفته صنعتی مبتنی بر نظام سرمایه‌داری و اصلاحاتی در حوزه‌های اقتصادی ـ اجتماعی، باید از هدایت و راهنمایی آمریکا بهره می‌برد.۳ شاه همکاری با آمریکا را باعث توسعه ایران می‌دانست. البته آمریکا از همکاری اقتصادی با ایران حفظ و افزایش نفوذ خود در ساختار سیاسی را دنبال می‌کرد.
از این زمان، دیگر آمریکا نقش تعیین‌کننده در سیاست خارجی ایران داشت و محمدرضا پهلوی که موقعیت چندان باثباتی در رأس حکومت نداشت، در موقعیتی نبود که بتواند مخالفت کند و اساسا از استقلال عمل لازم برخوردار باشد. در کل، مستشاران آمریکایی در ایران مجری وابستگی هرچه بیشتر ایران به آمریکا بودند.
درخواست کاپیتولاسیون
همکاری اقتصادی ایران و آمریکا در سال‌های دهه 13۴۰ گسترش یافت. یکی از قراردادهایی که در اوایل دهه 13۴۰ میان ایران و آمریکا منعقد و موجب ورود مستشاران فنی آمریکایی به ایران گردید، موافقت‌نامه عمومی برای همکاری اقتصادی بود. نکته مهم این موافقت‌نامه، امتیازات وسیعی بود که به اتباع آمریکایی که به عنوان مستشار در ایران فعالیت می‌کردند داده شده بود. این امتیازات سرآغازی بر احیای کاپیتولاسیون بود.
بنابراین هنگامی که وزارت امورخارجه ایران از سفارت آمریکا تقاضای تمدید حضور مستشاران را نمود، آمریکایی‌ها درخواست استفاده از مزایای کاپیتولاسیون را مطرح کردند. درواقع سفارت آمریکا ضمن موافقت، خواستار مصونیت سیاسی و قضایی مستشاران شد.۴ بدین ترتیب آمریکا اعطای امتیازات و کمک‌های نظامی به ایران را به اعطای مصونیت حقوقی و قضایی به مستشاران آمریکایی از سیستم حقوقی ایران مشروط کرد.۵
از طرف دیگر، محمدرضا پهلوی به کمک مالی آمریکا نیز بسیار نیاز داشت. اما کمک آمریکا همواره با شرایطی همراه بود؛ برای مثال، جان. اف کندی وام ۳۵ میلیون دلاری را با شرط قبول نخست‌وزیری
علی امینی به محمدرضا پهلوی داده بود. این‌بار، لیندون جانسون دویست‌میلیون دلار وام برای خرید اسلحه و مهمات به دولت ایران اختصاص داد که با اعطای مصونیت سیاسی به مستشاران آمریکایی و خانواده‌های آنها بود.۶
بیشتر بخوانید:
واکاوی علل رویگردانی آمریکا از علی امینی
در فروردین ۱۳۴۱ سفیر آمریکا از دولت ایران درخواست کرد: نظامیان آمریکا در ایران از امتیازات و مصونیت‌هایی که برای اعضای کادر فنی و تشکیلاتی تعیین شده، برخوردار شوند. سپس آمریکا درخواست خود را گسترش داده و توصیه کرد برای راحتی دولت، اصل مذکور در مورد سایر کارمندان غیرنظامی یا پرسنل نظامی وزارت جنگ آمریکا و خانواده آنها، که حضورشان در ایران توسط دولت شاهنشاهی ایران قانونی اعلام شده، اجرا شود.۷
ازغندی: مهم‌ترین نتیجه کودتای نظامی عبدالکریم قاسم بر روند سیاست خارجی ایران، رابطه و نزدیکی هرچه بیشتر دولت ایران به دولت آمریکا بود
قیمت شاه
محمدرضا پهلوی تحت فشار آمریکا قرار داشت و راهی غیر از اطاعت از اوامر آنها نداشت. شاه به آمریکایی‌ها اطمینان داده بود که این قانون را خواهد پذیرفت. مجله «میدل ایست ژورنال» در مقاله وضعیت حقوقی نیروهای آمریکا در ایران به قلم ریچارد فاو نوشت:
«در خرداد ۱۳۴۳ شاه طی سفری به ایالات متحده با رئیس‌جمهور و وزیر امورخارجه ملاقات نمود. در این ملاقات، جانسون موافقت نمود یک اعتبار دویست‌میلیون دلاری را برای فروش تسلیحات نظامی به ایران اعطا کند... دویست‌میلیون دلار، قیمت شاه برای اعطای امتیازات دیپلماتیک به جامعه نظامی آمریکا بود».۸
از سویی، عواملی چون پررنگ بودن ارزش‌های دینی در طبقات اجتماعی و نقش مؤثر علما و روحانیان، کودتای نافرجام سپهبد
محمدولی قرنی و مشکلات منطقه‌ای (کودتای ۱۳۳۷ عراق و ۱۳۳۹ ترکیه) محمدرضا پهلوی را برای دادن امتیاز کاپیتولاسیون به آمریکایی‌ها آماده کرد.
اعطای کاپیتولاسیون
سرانجام، حق قضاوت کنسولی یا کاپیتولاسیون ۳ مرداد ۱۳۴۳ در مجلس سنا و ۲۱ مهر ۱۳۴۳ در مجلس دوره بیست‌ویکم شورای ملی به تصویب رسید و به موجب آن، مستشاران نظامی و اعضای کادر فنی و تشکیلاتی آمریکا از مصونیت قضایی برخوردار شدند. آنچه در مجلس تصویب شد تکمله قرارداد کنوانسیون وین بود. آن قرارداد در فروردین ۱۳۴۰ در شهر وین (پایتخت اتریش) به امضای
احمد متین‌دفتری، نماینده ایران در وین، رسیده بود، اما آنچه موجب اعتراض‌های شدید شد، الحاقیه قرارداد وین بود که بر مبنای آن کلیه مستشاران آمریکایی در ایران را مشمول مزایا و مصونیت‌های سیاسی و قضایی می‌کرد.
کلیه مستشاران آمریکایی عبارت بودند از: شاغلین در بخش‌های مختلف نظامی، اقتصادی، فرهنگی، سیاسی و خدماتی و همچنین کلیه وابستگان این مستشاران. در مورد عبارت «وابستگان» در این قانون، هراتی می‌نویسد: «خانواده‌های این مستشاران، به همراه اتباعی هستند که در رابطه با فعالیت مورد نظر با آنها همکاری می‌کنند و نیز اتباعی که جهت پیشرفت امور، حضور آنها در کشور الزامی است».۹
مستشاران آمریکایی، ظاهرا با هدف آموزش نیروهای ایرانی در عرصه‌های مختلفی چون امور نظامی وارد ایران شده بودند، اما هدف اصلی آنها تأمین منافع ایالات متحده بود. مستشاران نظامی که جهت آموزش نیروهای ارتش ایران آمده بودند، از کیفیت پایین برخوردار بودند و رفتار ناشایست نیز داشتند. با انتشار خبر تصویب لایحه کاپیتولاسیون، مردم احساس کردند خلوت‌خانه و حیثیتشان در گرو آمریکایی‌هاست.
حسنعلی منصور
کاپیتولاسیون در دوره نخست‌وزیری
حسنعلی منصور (اسفند ۱۳۴۲ تا بهمن ۱۳۴۳) تصویب شد. نیکی کدی می‌نویسد: «منصور با هدف اجرای برنامه‌های آمریکا در ایران، در همان روزهای نخست صدارت، توانست با دفاع جانانه از این لایحه در مجلس سنا، موجبات تصویب آن را فراهم کند».۱۰ بعدها خبرهایی مبنی بر اخذ رشوه‌های کلان ( نُه‌هزار دلار) توسط حسنعلی منصور از آمریکایی‌ها، برای به تصویب رساندن لایحه کاپیتولاسیون، منتشر گردید.۱۱
تصویب لایحه کاپیتولاسیون برای وی عاقبت خوشی نداشت. این کار مخالفت شدید امام خمینی(ره) را در پی داشت. ایشان در سخنرانی خویش در 4 آبان ۱۳۴۳ به این عمل دولت اعتراض کردند. حسنعلی منصور در ۱۳ آبان همان سال، ایشان را بازداشت و به ترکیه تبعید کرد. همین امر مقدمات اعدام انقلابی او را فراهم نمود و سرانجام محمد بخارایی (اعضای
هیئت مؤتلفه اسلامی) در 1 بهمن ۱۳۴۳ مقابل مجلس شورای ملی با اسلحه کمری، او را ترور کرد.
هرچند، کاپیتولاسیون در مجلس تصویب و اجرا شد، اما از همان ابتدا با مخالفت‌های بسیاری روبه‌رو گردید. موج اعتراض‌ها با سخنرانی امام خمینی(ره) به اوج خود رسید. تصویب لایحه کاپیتولاسیون، یکی از جرقه‌های اصلی انقلاب اسلامی سال ۱۳۵۷ است.
