گرفتاری بزرگ سازمان برنامه و بودجه

پایگاه اطلاع‌رسانی پژوهشکده تاریخ معاصر؛ یکی از وجوه استبداد، غیرعقلانی کردن اقتصاد است به خصوص آنکه به منبعی بیکران نیز وصل باشد. مصداق این امر را می‌توان در دوره حکومت محمدرضا پهلوی یافت؛ هنگامی که با افزایش درآمدهای نفتی، توسعه نامتوازن و غول بزرگ ارتش را به مثابه میراث سلطنت خود سروشکل داد. این به معنای بلعیدن بخش بزرگی از بودجه کشور بود. آنچه چالش بزرگ سازمان برنامه و بودجه به‌شمار می‌آمد. این نوشتار توصیفی است بر گرفتاری بزرگ سازمان برنامه و بودجه به وقت بودجه سالانه.
 
بودجه ارتش
از همان ابتدای تشکیل سلسله پهلوی، ارتش به عنوان محور اصلی اتکای حکومت و کانون توجه مطرح شد. محمدرضا پهلوی از همان ابتدا خواهان یک ارتش نیرومند تحت نظر و دستور مستقیم خود بود. بعد از کودتای 28 مرداد 1332، این علاقه افزایش یافت و ازآن‌پس، بهره‌مندی از درآمدهای روزافزون نفتی، دست شاه را در بزرگ‌تر کردن ارتش باز گذاشت؛ به نحوی که شمار نظامیان ایران که تا سال 1331، حدود 120 هزار نفر بود تا سال 1342 به 200 هزار نفر و در سال 1349 به 300 هزار نفر رسید. در برنامه چهارم به‌طور متوسط سالانه تا 15هزار نفر یعنی 5 درصد به جمعیت نظامیان کشور افزوده می‌شد که به‌طرز قابل توجهی از متوسط رشد جمعیت بیشتر بود. در این دوره بودجه نظامی کشور نیز از 67 میلیون دلار در سال 1332 به 80 میلیون دلار در سال 1333، به 183 میلیون دلار در سال 1342 و 844 میلیون دلار در سال 1349رسید. به عبارت دیگر، در مدت 17 سال، بودجه نظامی کشور حدود 13 برابر شد و هر سال بیش از 16 درصد رشد داشت. این در حالی بود که هیچ یک از شاخص‌های اقتصادی و ‌اجتماعی دیگر در ایران با چنین نرخی رشد نکرد جز درآمدهای نفتی؛ چنان‌که درآمد نفت به‌علاوه خرید ارز از کنسرسیوم از 4/ 34 میلیون دلار در سال 1333 به 388 میلیون دلار در سال 1343 و 4/ 1268 میلیون دلار در سال 1349 رسید؛ یعنی درآمدهای نفتی در مدت هفده سال، تقریبا 37 برابر شد.[1] مشابهت الگوی تغییر در درآمدهای نفتی و بودجه نظامی نشان می‌دهد منبع تغذیه طرح‌های نظامی و رشد هزینه‌های آن، تابع مستقیم تحولات درآمدی نفت بوده ‌است.[2]
 

محمدرضا پهلوی به اتفاق چند تن از افسران ارشد هنگام بازدید از سلاح‌ها و تجهیزات نظامی

شماره آرشیو: 7851-4ع

 
از سویی نیز هزینه‌های نظامی چندین برابر هزینه‌های عمرانی بود که از اولویت‌بندی شاه نسبت به مسائل پیرامونش خبر می‌داد؛ چنان‌که هزینه‌های نظامی کشور در پنج سال منتهی به سال 1346، جمعا 108 میلیارد ریال بود که به اندازه 53 درصد کل هزینه‌های عمرانی در طول شش سال اجرای برنامه سوم (1341-1346) شد. در برنامه‌ چهارم (1347-1351) حجم هزینه‌های عمرانی حدود 148 درصد، اما هزینه‌های نظامی به 177 درصد افزایش یافت که نسبت به کل هزینه‌های عمرانی به 59 درصد رسید. در برنامه پنجم (1351-1356) حجم هزینه‌های عمرانی دولت به 2555 میلیارد ریال رسید که نسبت به عملکرد برنامه‌های سوم و چهارم به‌ترتیب 1152 و 404 درصد افزایش یافت، اما میزان افزایش هزینه نظامی در همین مدت به حدود 2250 میلیارد ریال رسید که نسبت به عملکرد پنج‌ساله برنامه سوم و برنامه چهارم به‌ترتیب 1983 درصد و 652 درصد افزایش داشت و نسبت آن به هزینه‌های عمرانی دولت در برنامه پنجم 88 درصد بود. این اعداد و ارقام نشان می‌دهد «در کمتر از یک دهه بی‌آنکه سازمان برنامه کوچک‌ترین اطلاع یا برآوردی داشته باشد ایران یک کشور میلیتاریست شده بود»؛ چنان‌که در سال 1355 به تنهایی هزینه‌های رسمی بدون احتساب هزینه‌های غیررسمی نظامی، از مجموع همه هزینه‌ها برای تمامی یازده سال برنامه‌های سوم و چهارم عمرانی بیشتر شد و به‌تنهایی 32 درصد کل هزینه‌های دولت در این سال را تشکیل داد.[3]
 
پشت پرده بودجه میلیتاریزه
ایفای نقش ژاندارمی منطقه که به ایران سپرده شد نیازمند یک ایران میلیتاریزه بود. هرچند شاه پیش از آن هم ــ پس از کودتای 28 مرداد 1332 ــ مثلث امنیت، نفت و ارتش را چنان ارج می‌نهاد که بودجه ارتش برایش یک اولویت بود. این روند به گونه‌ای پیش رفت که تا سال‌های اجرای برنامه پنجم (1352-1356) بیشترین هزینه دولت، هزینه‌های نظامی بود و از سال 1333 به بعد درآمدهای نفتی، اصلی‌ترین منبع درآمد دولت و کشور را تشکیل می‌داد. اما از اواخر دهه 1340 نه دولت و نه سازمان برنامه و بودجه از اصلی‌ترین منبع درآمدی یعنی نفت و هزینه کشور، یعنی ارتش، خبر یا حتی برآوردی نداشتند. بررسی اجمالی صورت‌جلسه‌های شورای اقتصاد از همان سال‌های 1345 نشان می‌دهد شاه توسعه نفت و نیروهای مسلح را حوزه‌های اختصاصی خود می‌شمرد و اجازه نمی‌داد کوچک‌ترین مدیریتی به‌طور مستقل بر آنها صورت بگیرد؛[4] آنچه موجب قربانی شدن هزینه‌های عمرانی کشور می‌شد و از سویی چالش جدی برای سازمان برنامه و بودجه ایجاد می‌کرد. ابوالحسن ابتهاج، رئیس این سازمان، در سال‌های 1333 تا 1337 در خاطراتش از روزی می‌نویسد که به شاه درباره اولویت هزینه‌های نظامی به هزینه‌های عمرانی انتقاد کرده است. او می‌آورد: «... در آن روز به شاه گفتم من امروز نه به‌عنوان رئیس سازمان برنامه بلکه به‌عنوان یک ایرانی می‌خواهم با شما صحبت کنم. به‌فرض اینکه تا آخرین روز عمرم هم رئیس سازمان برنامه باشم بالاخره روزی خواهم مرد. به‌نظر من ما نباید درآمد نفت را به هیچ مصرفی به‌جز عمران مملکت برسانیم. ایران قادر نیست برنامه عمرانی مفیدی که در زندگی افراد ایران مؤثر باشد اجرا کند و درعین‌حال مخارج سنگین ارتش را عهده‌دار باشد».[5] هرچند شاه در جواب ابتهاج سکوت کرده و به گفته ابتهاج حتی درباره استعفای او از سازمان برنامه حرفی نزده بود، در عمل، اقدامی جدی برای کوتاه کردن دست سازمان صورت گرفت و دولت، لایحه تفویض اختیارات و مسئولیت سازمان برنامه را با قید دوفوریت به مجلس برد.[6]
 

ابوالحسن ابتهاج

شماره آرشیو: 5921-۵ع

  
عبدالمجید مجیدی، یکی دیگر از رؤسای سازمان برنامه و بودجه (سال‌های 1351-1356)، دراین‌باره می‌گوید: ما در سازمان برنامه و بودجه در دو بخش گرفتاری داشتیم که اغلب به داوری شخص شاه منتهی می‌شد: یکی در بخش نفت و گاز و پتروشیمی که خیلی مستقل عمل می‌کردند و گزارشات خود را به شاه می‌دادند. بخش نظامی بخش حساسِ دیگری بود. به گفته او، تصمیم‌گیری نهایی و مطلق درباره هزینه‌های دفاعی کشور با شخص شاه بود و وزارت جنگ، تنها بودجه تصویب‌شده را به اطلاع سازمان می‌رساند و در عمل دست سازمان برای تغییر در این بودجه بسته بود. مجیدی اذعان دارد: «شاید بیشتر سال‌ها این‌طور بود که بودجه نظامی خیلی بیشتر از آنچه ما توانایی پرداختش را داشتیم به ما ابلاغ می‌کردند... ما هیچ اطلاعی نداشتیم که تعهد کلی برای سال‌های بعدی چه هست».[7]
 

عبدالمجید مجیدی

شماره آرشیو: 2391-۵ع

 
محمدرضا پهلوی هزینه‌های نظامی را همواره در زمره مسائل مملکتی و مافوق نظام برنامه‌ریزی می‌دانست. «مخارج نظامی جزء زیربنای دائمی کشور حتی مافوق و اصول انقلاب سفید است غیر از مسائل نظامی که خود ما برنامه‌ریزی و طرح می‌کنیم باید دستگاه برنامه‌ریزی تا یک ماه قبل از پایان سال بتواند گزارش کلی برنامه را بدهد.»[8]
 
به عبارت دیگر، هزینه نظامی و بودجه ارتش، خط قرمز محمدرضا پهلوی بود. به همین خاطر هم درباره درآمدهای نفتی، هزینه‌های نظامی و حتی طرح‌های غیرنظامی بزرگ در خارج از دولت تصمیم‌گیری می‌شد و فقط زمان برنامه به سازمان برنامه و بودجه، ابلاغ می‌شد که برای این‌ موارد اعتبار بگذارد؛ یعنی سازمان را مجری اوامر شاهنشاه می‌دانستند؛ چیزی که البته برخلاف رویکرد ابتهاج در زمان ریاستش بر سازمان بود. اقتدار ابتهاج به‌عنوان رئیس سازمان برنامه و بودجه، شاه را محدود می‌کرد. او حدود بیست سال از محمدرضا پهلوی سالمندتر بود و گفته می‌شد که به‌طورکلی شاه چندان خوش نداشت با سالمندتر از خود کار کند. از سوی دیگر محمدرضا پهلوی از همان ابتدا نظر خوشی به برنامه‌ریزی و سازمان برنامه نداشت و علت آن هم روشن بود؛ چون او دلش می‌خواست آزادانه از هر قید و بندی عمل کند، اما سازمان برنامه و بودجه محدودش می‌کرد.[9] ابتهاج نیز این محدودیت را دو چندان می‌کرد. او در مقابل محمدرضا پهلوی می‌ایستاد؛ چنان‌که خودش به یاد می‌آورد که وقتی با برخی نظرات آمریکایی‌ها درباره بی‌فایده بودن کمک‌های نظامی آمریکا به ایران مواجه می‌شود رو به آنها می‌گوید هرسال هنگامی‌که بودجه‌ ارتش ایران برای سال بعد منتشر می‌شود من با افزایش هزینه مخالفت می‌کنم و نظر خود را به شاه ابراز می‌دارم، ولی شاه جواب می‌دهد مقامات نظامی آمریکا در ایران حتی این افزایش را هم کافی نمی‌دانند.[10]
 
فرایند تصویب بودجه ارتش
به گفته مجیدی از نظر شکلی، ارتش چون مدل‌ کارش را از مستشاران آمریکایی فراگرفته بود سیستم بودجه‌‌اش تقریبا مشابه سیستم بودجه سازمان برنامه بود با این تفاوت که از منظری نظامی طرح می‌شد. از نظر محتوا، مقداری مربوط به عملیات عادی و جاری ارتش، یعنی روال هر ساله، بود؛ تعداد افراد هر نیرو و تغییری که در تعداد و سطح حقوقشان داده‌ شده به‌اضافه برنامه‌ها و طرح‌های جدید. اما آنها این برنامه‌های جدید را قبلا بررسی و تهیه کرده بودند و فرمانده کلشان یعنی شاه تصویب کرده بود. ارتش بر این اساس، بودجه‌‌اش را تدوین می‌کرد و به سازمان برنامه می‌داد. اما چون استقلال داشتند از نظر مالی و بودجه‌ای، جزئیات را در متن نمی‌آوردند. اما طبق درخواست سازمان مبنی بر اینکه حداقل در شکل مواد هزینه و طبقه‌بندی‌هایی که سازمان دارد چه از نظر هزینه‌های جاری و پرسنلی و اداری و چه از نظر هزینه‌های سرمایه‌ای و هزینه‌های متفرقه دستورالعمل را رعایت کنند،[11] ارتش، جداول را پر می‌کرد و اطلاعات لازم را به سازمان می‌داد؛ به این دلیل که شکل بودجه آنها با ترتیب و روش سازمان، منطبق باشد.
 
مجیدی در تشریح اینکه چگونه محمدرضا پهلوی به این رقم از بودجه ارتش می‌رسید می‌آورد: «از دید اعلیحضرت و کسانی که بودجه ارتش را تهیه می‌کردند یک برنامه‌هایی تصویب‌‌شده بود یعنی روال عادی و مستمر داشت. بر اساس آنها و سابقه گذشته و دستوراتی که داده شده بود بودجه را تهیه می‌کردند و حضور اعلیحضرت می‌بردند اعلیحضرت روی افکار و نظراتی که در مورد نحوه اداره ارتش و فرماندهی آن داشتند بودجه را با تغییراتی تصویب می‌کردند اگر رقم خیلی بالا بود و اقلام جدیدی بود آنها را مطرح می‌کردیم و می‌گفتیم که باید تجدید نظر بشود».[12] شاه این مسئله را به رئیس ستاد ارتشتاران ارجاع می‌داد، رئیس ستاد نیز می‌گفت پس از صحبت با فرماندهان به سازمان خبر می‌دهد. مجیدی می‌گوید: «معمولا یا خودشان اطلاع می‌دادند یا اینکه دستور می‌دادند به مسئول بودجه ارتش که بیاید با من صحبت کند که وارد جزئیات می‌شدیم چون نحوه کار مثل سایر دستگاه‌های دیگر نبود اطلاعات محرمانه بود همه‌چیز را نمی‌گفتند، ولی در حدی که با کلیات ارقام عمده بودجه و با منابع بودجه آن سال تطبیق پیدا کند گفت‌وگو و مذاکره می‌شد».[13] به گفته مجیدی، سازمان و ارتش از نظر فنی تفاهم اما روی مبحث خریدها اختلاف داشتند. او دراین‌باره می‌گوید: «ما مشکلمان بیشتر روی خریدها بود و روی برنامه‌های جدیدی که تصویب می‌شد...».[14]
 

جلسه سازمان برنامه و بودجه

شماره آرشیو: 107-924ر

 
این اختلافات با ژاندارمری و پلیس هم پیش می‌آمد، اما در حد وزیر کشور یا نخست‌وزیری حل می‌شد، ولی بودجه ارتش بعد از تصویب شاه، به سازمان ابلاغ می‌شد[15] و از دیگر نهادها متفاوت بود. همین کار را سخت می‌کرد. در مورد بودجه ارتش، وقتی مشکلی پیش می‌آمد این مهم بود که محمدرضا پهلوی چه می‌گوید؛ مثلا در سال 1345 وقتی سازمان به این نتیجه رسید که باید بودجه ارتش کم شود، محمدرضا پهلوی ناراحت شد و از مجیدی خواست تا بودجه کشورهای پاکستان، عربستان، ترکیه و سوئیس بررسی تا معلوم شود چه تغییری از نظر هزینه‌های نظامی‌ داشته‌اند. پس از بررسی‌ها مشخص شد که هزینه نظامی این کشورها به‌طور متوسط حدود 30 درصد بالا رفته است. وقتی مجیدی به عنوان رئیس سازمان این خبر را به شاه داد او گفت: خودش باخبر بوده است. در ادامه نیز خبر از افزایش درآمد نفتی و رفع کسری بودجه داد.[16] این بدین معنا بود که بودجه نظامی کم نمی‌شود. نکته دیگر این بود که محمدرضا پهلوی با علم به افزایش درآمد نفتی، افزایش هزینه نظامی را برنامه‌ریزی کرده بود؛ چیزی که سازمان برنامه از آن خبر نداشت. این بی‌اطلاعی مهم‌ترین ضربه به جایگاه سازمان برنامه و بودجه بود.
 
علاوه بر این، خرید اقساطی تجهیزات نظامی موجب شده بود تا هر قسط در برنامه بودجه سالانه تعریف شود، اما سازمان اطلاعی از تعهدات بعدی در سال‌های آتی نداشته باشد و بنابراین خریدهای قسطی از کنترل سازمان خارج بود.[17] در کل، بر مبنای خواست شاه، تجهیزاتی خریداری و بعد تأمین مالی و در صورت نیاز، قسط‌بندی می‌شد. در این میان نه وزارت جنگ و نه ارتشبد طوفانیان به عنوان مسئول خرید نقشی نداشتند، بلکه رابطه نیروها با شخص شاه مهم بود. سپس بودجه‌ها تهیه و در ستاد بزرگ ‌ارتشتاران تلفیق  و برای تصویب به شاه تقدیم می‌شد.[18]
 
در اختلاف میان ارتش با سازمان برنامه، ارتش به دلیل میل ملوکانه، استقلال بیش از حدی داشت و همین موجب محدودیت بیشتر سازمان برنامه بود. این در حالی بود که پیش از کابینه هویدا، ارتش در عین برخورداری از استقلال مالی تحت نظارت یک ناظر مالی از طرف وزارت دارایی در وزارت جنگ بود که از طرف دولت، پرداخت‌ها را کنترل می‌کرد، ولی در ابتدای کابینه هویدا و در زمان وزارت دارایی جمشید آموزگار، وزارت دارایی با موافقت محمدرضا پهلوی اعلام کرد که ارتش از نظر مالی استقلال کامل داشته باشد و حتی دیگر تحت نظارت مالی وزارت دارایی هم نباشد؛ بنابراین دفتر نظارت مالی وزارت دارایی در وزارت جنگ منحل شد[19] تا شاه به عنوان فرمانده کل ارتش هر آن کند که خواهد.
 
فرجام سخن
بودجه ارتش بنا به میل محمدرضا پهلوی و بر اساس رویه نظامی‌گری او تعیین می‌شد. میل شاهانه هم این‌گونه تقریر کرده بود که ارتش بزرگ شود هرچند به بهای قربانی کردن هزینه‌های عمرانی. این، چندان خوشایند سازمان برنامه نبود، اما دعوای سازمان بر سر بودجه ارتش؛ یعنی تقابل با شاه. همین گرفتاری بزرگ سازمان برنامه بود. از سوی دیگر، بی‌اطلاعی از مهم‌ترین منبع درآمدی، یعنی نفت و منبع هزینه یعنی هزینه‌های نظامی، دست سازمان را در برنامه‌ریزی می‌بست و بدین ترتیب برنامه‌ریزی را به رویای دور و دیرِ ایران بدل می‌کرد.

پی‌نوشت‌ها: