با اعطای فرمان مشروطیت، قوه مجریه از طرف پادشاه وقت مأمور اجرای قوانین و اداره امور عمومی و سیاسی کشور شد و مسئولیت دو امر مهم تنظیم لوایح و طرح‌های قانونی و تعیین خط‌مشی سیاست کلی دولت و ارائه آن به مجلس شورای ملی برای طی مراحل قانونی و مدیریت گروه کارمندان کشوری و لشکری ر ا برعهده گرفت، اما در عمل چه اتفاقی در دوره پهلوی برای این نهاد رخ داد؟
پایگاه اطلاعرسانیپژوهشکده تاریخ معاصر؛ وزارت و وزیری سابقه طولانی در سیاست، زبان، ادبیات و فرهنگ ایرانیان دارد. نهاد نخست‌وزیری پس از شکل‌گیری مشروطیت و قانون اساسی جایگاه مهمی در ایران پیدا کرد. این نهاد در دوره پهلوی می‌توانست نهادی تصمیم‌ساز باشد که مانع از سایه انداختن قدرت پادشاه بر تمام امور کشوری شود، اما آیا توانست چنین کارکردی داشته باشد؟ در این نوشتار در وهله اول این موضوع بررسی شده که نهاد نخست‌وزیری در دوره پهلوی در ماهیت قانونی خود چه اختیاراتی داشته و در وهله دوم قدرت و توان تصمیم‌گیری آن در عمل موضوع بحث و بررسی قرار گرفته است.
نهاد نخست‌وزیری در قانون
اعطای فرمان مشروطیت، آغاز دوران جدید و تحولی در نظام سیاسی مملکت ایران بود و با آن فصل نوینی در تاریخ حکومت‌ها شروع شد. اصل تفکیک قوا، تقسیم‌کار با اعطای مسئولیت، اختیارات و اقتدارات محدود را در سازمان عالی حکومتی پدید آورد. نظام پارلمان، حکومت سلطنتی را مبتنی بر اجرای قدرت سیاسی به وسیله نمایندگان ملت ساخت. در سلطنت پارلمانی، وزارت به ریاست عالی پادشاه وقت، با عنوان قوه مجریه، یکی از قوای سه‌گانه حکومت مشروط شناخته شد. امور سیاست کشور با همکاری هیئت دولت و نمایندگان دو مجلس به کیفیت نوینی متمایز از عصر استبداد اجرا و قسمت اعظم اختیارات اجرایی مقامات سلطنت به هیئت وزرا تفویض شد. قانون اساسی و متمم آن، برای تثبیت روابط متعادل بین دو قوه حکومتی (قوه مجریه و قانون‌گذاری) حدود و اختیارات و مسئولیت وزرا و همچنین حدود نظارت قوه قانون‌گذاری در قوه مجریه را به موجب موادی چند معین کرد. به موجب اصل 27 متمم قانون اساسی، قوه مجریه از طرف پادشاه وقت مأمور اجرای قوانین و اداره امور عمومی و سیاسی کشور شد. با توجه به این نکته، همچون گذشته احکام و تصمیمات صادرشده از مقام وزارت همانند احکام سلطنت شامل کلیه مملکت باقی ماند. قوه مجریه در قالب نخست‌وزیر در اصول، مسئولیت دو امر مهم را عهده‌دار شد: تنظیم لوایح و طرح‌های قانونی و تعیین خط‌مشی سیاست کلی دولت و ارائه آن به مجلس شورای ملی برای طی مراحل قانونی و مدیریت گروه کارمندان کشوری و لشکری؛ به عبارتی دیگر رهبری کلیه سازمان‌هایی که مأمور اجرای قوانین موضوعه دو مجلس هستند.[1]
نهاد نخست‌وزیری در عمل
اینکه در عمل چه اتفاقی در دوره پهلوی برای نهاد نخست‌وزیری رخ داد و دامنه تصمیم‌گیری مستقل آن تا چه اندازه فراگیر بود، به میزان قدرت نهاد دربار بستگی داشت. در ابتدای دوره رضاشاه به دلیل حقوقی از قبیل حق نظارت و تحقیق و تفحص در تمام امور مملکتی مصرح در اصل 33 متمم قانون اساسی مشروطه که برای نمایندگان در نظر گرفته شده بود، آنان از خود مقاومت نشان می‌دادند. رضاشاه می‌دانست که باید در مداخلاتش در امور مملکتی از جمله در تشکیل کابینه با احتیاط بیشتری عمل کند تا از بازخواست‌های آتی نمایندگان به دور باشد. شاید به همین جهت بود که پس از استعفای مستوفی تعیین نخست‌وزیر جدید به مجلس واگذار شد.[2] قدرت‌گیری تدریجی رضاشاه و کنار زدن پرده‌های ریا باعث شد نهاد نخست‌وزیری به ابزار اجرای سیاست‌های دربار تبدیل شود. از وقایع این دوره رفع حجاب بانوان در 17 دی‌ماه 1314 را می‌توان عنوان کرد که به دستور رضاشاه انجام شد. در این زمان در شهر مقدس مشهد در مدخل آستان قدس رضوی مردم اجتماع کردند. انقلاب عظیمی به وقوع پیوست که اسدی، نایب‌التولیه آستان قدس رضوی، مغضوب رضاشاه قرار گرفت و چون فروغی که نخست‌وزیر بود، میانجیگری کرد، او نیز سرزنش شد و به‌ناچار استعفا کرد و جم به جای او مأمور تشکیل کابینه جدید شد.[3]
رضاشاه و محمدعلی فروغی
شماره آرشیو: 64844-۲۷۵م
ناکارآمد ساختن نهاد نخست‌وزیری در دوره پهلوی دوم نیز ادامه پیدا کرد. تفکر محمدرضا پهلوی از دهه 1340 تا واپسین لحظاتی که پای او بر خاک ایران بود با تک‌روی و فردمحوری پیوندی عمیق یافته بود. تفکر او این بود که نخست‌وزیر هر چه مطیع‌تر بهتر، مجلس هر چه مطیع‌تر بهتر. در ابتدا ترتیبی اتخاذ می‌شد که مجلس از دادن رأی اعتماد به نخست‌وزیران غیر همسو با دربار خودداری کند. اغلب نمایندگان تطمیع و تهدید می‌شدند. در سال‌های اجرای برنامه اصلاحات ارضی نیز این ویژگی حاکم بود. شاه مایل نبود تحت‌الشعاع شخصیت حسن ارسنجانی در برنامه اصلاحات ارضی قرار بگیرید. ارسنجانی مجبور شد استعفا کند و بعد از استعفا، به علی امینی، که او نیز نخست‌وزیر مستعفی بود، گفت: «اگر ما این کار را به دست خود ایشان [شاه] نمی‌دادیم، ایشان انتخابات و مجلس را می‌آوردند [و ادعا می‌کردند که] تمام این کشاورزی را این دو تا [امینی و ارسنجانی] به هم زدند».[4]
قرائت گزارش نحوه اجرای اصلاحات ارضی توسط علی امینی، نخست‌وزیر، در حضور محمدرضا پهلوی
شماره آرشیو: 6598 – 7ع
محمدرضا پهلوی دریافته بود که اگر می‌خواهد به عنوان یکه‌تاز سیاست ایران خودنمایی کند باید نهاد نخست‌وزیری را در کنترل بگیرد؛ درنتیجه پس از استعفای امینی، اسدالله عَلَم را مأمور تشکیل کابینه کرد. در دوره نخست‌وزی عَلَم و وزارت ریاحی، سرپرستی وزارت اصلاحات ارضی و تعاون روستایی بر عهده سرهنگ عبدالعظیم ولیان، افسر توپخانه، بود. نام این وزارتخانه در سال 1350 به وزارت تعاون و امور روستاها تغییر کرد، اما وزیر آن کماکان ولیان بود.[5] ولیان در مقام مسئول سازمان اصلاحات ارضی و معاونت وزارت کشاورزی، شخصا به محمدرضا پهلوی گزارش می‌داد.[6] هنگامی‌که مجلس سنا و شاه به لایحه ولیان برای مرحله دوم اصلاحات ارضی ایراد وارد کردند او نزد جعفر شریف‌امامی (رئیس مجلس سنای ایران 1342-1357) رفت و برخلاف اخلاقیات ارسنجانی گفت: «چه جوری می‌خواهید؛ بگویید تا بنویسم».[7] ولیان نشان «درجه یک اصلاحات ارضی» از شاه دریافت کرد. در متن این ابلاغ نیز بر «اجرای منویات شاهنشاه آریامهر و خدمت به میهن عزیز» تأکید شده بود.[8]
محمدرضا پهلوی و امیراسدالله علم
شماره آرشیو: 790-۷۹۴ع
بخشی از ناکارآمد ساختن نهاد نخست‌وزیری نیز به مطیع کردن نخست‌وزیران مربوط می‌شود؛ برای نمونه هویدا پس از تصدی نخست‌وزیری توانست مدت سیزده سال زمام امور مملکت را به عهده بگیرد. او سرسپرده شاه بود و در ابتدا اختیارات چندانی نداشت و شاه بر کارها نظارت کامل می‌کرد. هویدا چنان در صحنه سیاست ظاهر شد که شاه دست او را در کلیه کارها باز گذاشت؛ چرا که نهاد نخست‌وزیری را در چنگال قدرت خود درآورده بود. در دوره نخست‌وزیری وی ساواک تقویت شد و در سایه این امر بر نارضایتی‌ها و مشکلات جامعه سرپوش گذاشته می‌شد و با ارعاب و ترس، محیطی خفقان‌آور به‌وجود آمده بود تا از این طریق محمدرضا پهلوی سیاست‌های خود را عملی کند.[9]
جلسه هیئت دولت به ریاست امیرعباس هویدا در حضور محمدرضا پهلوی
شماره آرشیو: ۱-64544-۲۷۵م
فشرده سخن
نهاد نخست‌وزیری در ایران سابقه طولانی دارد. این نهاد در دوره پهلوی به دلیل سیاست‌های آمرانه چندان دخالت جدی و مستقل در عرصه سیاست ایران نداشت. رژیم پهلوی از دو طریق کوشید نهاد نخست‌وزیری را مهار کند: در اولین اقدام تلاش کرد فردی فرایند انتخاب شدن به عنوان نخست‌وزیر را طی کند که کاملا همسو با دیدگاه‌های دربار باشد؛ پس از انتخاب شدن نیز می‌بایست در مسیر سیاست‌های شاه گام برمی‌داشت. در صورتی که نخست‌وزیر قصد داشت تصمیم مستقلی بگیرد، به‌راحتی و از طریق تفرقه‌افکنی حذف می‌شد. در نتیجه این وضعیت، نخست‌وزیران تلاش می‌کردند سرسپرده شاه باشند. در چنین شرایطی نهاد نخست‌وزیری به یک نهاد بهره‌کش با وظیفه حفظ سلطنت تبدیل شد.
