براساس اصل 27 قانون اساسی مشروطه‌، نخست‌وزیر همواره از سوی پادشاه به مجلس شورای ملی معرفی می‌شود .اصل‌ 48 متمم‌ قانون‌ اساسی‌ نیز عزل‌ و نصب‌ وزرا را به‌ موجب‌ فرمان‌ همایون‌ پادشاه‌ می‌داند، اما آیا فعالیت مداخله‌جویانه محمدرضا پهلوی در انتخاب‌ وزرا و ترکیب کابینه مبتنی‌ بر دریافتی‌ از این‌ دو اصل‌ متمم‌ قانون‌ اساسی‌ بوده‌ است؟‌
برساخت محمدرضا پهلوی از نخست‌وزیر نظام مشروطه
 
پایگاه اطلاع‌رسانی پژوهشکده تاریخ معاصر؛ از سال‌های پیش‌ از پیروزی مشروطیت،‌ شاه‌ صدراعظم‌ (نخست‌وزیر) و به نوعی وزرای دولت‌ را انتخاب می‌کرد‌ و این حق در قوانین‌ اساسی‌ مشروطیت‌ نیز بازتاب‌ یافت‌. مطابق قانون اساسی مشروطه‌، پارلمان وظیفه نظارت بر قوه مجریه را برعهده داشت و پادشاه‌ مقامی غیرمسئول‌ بود که‌ می‌بایست‌ از حکومت‌ کردن‌ فاصله‌ می‌گرفت‌ و به‌ سلطنت‌ کردن‌ قناعت‌ می‌کرد،‌ اما نهاد سلطنت‌ با پیشینه‌ای که‌ در ایران‌ داشت‌ به‌سادگی‌‌ به‌ چنین‌ وضعی تن‌ نمی‌‌داد و می‌کوشید با تفسیر متفاوتی‌ از قانون‌ اساسی‌ تفوق‌ سیاسی‌ خود را حفظ‌ کند. این‌ کشاکش از دوره‌ قاجار تا پهلوی اول‌ و سپس‌ در دوره پهلوی دوم‌ تحولاتی‌ را از سر گذراند. این‌ نوشتار کوتاه به بررسی مداخله‌ شاه‌ در گزینش وزرای کابینه و ترکیب آن در دوره پهلوی دوم اختصاص یافته است.
 
قانون اساسی مشروطه و نارسایی‌های آن
مهم‌ترین دستاورد انقلاب مشروطه برای ایران، تدوین و استقرار قانون اساسی و تنظیم و تنسیق نظام حکومتی مبتنی بر آن بود. بر اساس قانون اساسی، برای نخستین بار نهادهای مدرن، از قبیل قوای مجریه، مقننه و قضاییه به رسمیت شناخته شد. در این میان، قوه مجریه در قالب نخست‌وزیر و هیئت وزیران تعریف و سازوکارهای مرتبط با آن در قانون اساسی تصریح گردید. براساس اصل 27 قانون اساسی، نخست‌وزیر همواره از سوی پادشاه به مجلس شورای ملی معرفی می‌شود .اصل‌ 48 متمم‌ قانون‌ اساسی‌ مشروطه‌ درباره‌ انتخاب‌ وزرا می‌گوید: «عزل‌ و نصب‌ وزرا به‌ موجب‌ فرمان‌ همایون‌ پادشاه‌ است»؛ همچنین‌ بخش ‌سوم اصل‌ 26 متمم‌ بیان‌ می‌کند: «قوه‌ اجراییه‌ که‌ مخصوص‌ پادشاه‌ است‌ یعنی‌ قوانین‌ و احکام‌ به‌ توسط‌ وزرا و مأمورین‌ دولت‌ به‌ نام‌ نامی‌ اعلیحضرت‌ همایونی‌ اجرا می‌شود به‌ ترتیبی‌ که‌ قانون‌ معین‌ می‌کند». این‌ اصول به‌ اختیارات پادشاه‌ در انتخاب‌ وزرا و رابطه‌ او با قوه‌ اجراییه‌ اشاره‌ می‌کنند، اما آیا فعالیت مداخله‌جویانه شاه‌ در دوره‌های مختلف‌ در انتخاب‌ وزرا و ترکیب کابینه مبتنی‌ بر دریافتی‌ از این‌ دو اصل‌ متمم‌ قانون‌ اساسی‌ بوده‌ است‌؟ آیا این‌ دو اصل‌ قانون‌ اساسی‌ در کنار اصول‌ دیگر آن‌ می‌توانند مفهم‌ چنین‌ برداشتی‌ از قانون‌ اساسی‌ و نقش‌ تعیین‌کننده‌ پادشاه‌ در انتخاب‌ وزرا باشند؟
 
اهمیت این پرسش زمانی روشن می‌شود که بدانیم برخی از اصول از جمله اصل‌ 44 متمم‌ بیان‌ می‌کند: «شخص‌ پادشاه‌ از مسئولیت‌ مبراست‌. وزرای دولت‌ در هرگونه‌ امور مسئول‌ مجلسین‌ هستند» و در اصل‌ 64 متمم‌ نیز بر این امر تأکید شده است که «‌وزرا نمی‌توانند احکام‌ شفاهی‌ یا کتبی‌ پادشاه‌ را مستمسک‌ قرار داده‌ سلب‌ مسئولیت‌ از خودشان‌ بنمایند». یا اصل‌ 67 متمم‌ قانون‌ اساسی‌ می‌گوید: «در صورتی‌‌که‌ مجلس‌ شورای ملی‌ یا مجلس‌ سنا عدم‌ رضایت‌ خود را از هیئت‌ وزرا یا وزیری اظهار نماید، آن‌ هیئت‌ یا وزیر از مقام‌ وزارت‌ منعزل‌ می‌شوند». با توجه به اصول سه‌گانه فوق پس‌ می‌توان‌ گفت‌ که‌ اصل‌، تمایل‌ و رأی مجلس‌ است‌ و فرمان‌ شاه‌ جنبه‌ تشریفاتی‌دارد. مفسران‌ قانون‌ اساسی‌ مشروطه‌ نیز در توضیح‌ منطق‌ حکومت‌ مشروطه‌ گفته‌ بودند: «وزرای مملکت‌ باید طرف‌ اعتماد اکثریت‌ پارلمان‌ بوده‌ و یا اقلا طرف‌ وثوق‌ مجلس‌ مبعوثان‌ باشند و به‌ قدر امکان‌ از رؤسای حزبی‌ که‌ اکثریت‌ پارلمان‌ طرفدار آن‌ است‌ انتخاب‌ شوند...».[1] اما پهلوی دوم‌ براساس دریافتی که‌ از اصول‌ قانون‌ اساسی‌ مشروطه‌ و «شئونات‌ متصوره» داشت‌ تصور می‌کرد که‌ اختیاراتش‌ تشریفاتی‌ نیست‌ و اقدام‌های خود در این زمینه را کاربرد اختیاراتی‌ که‌ به‌ موجب‌ اصول‌ مشروطیت‌ به‌ او تفویض‌ شده‌ بود می‌شمرد.[2]
 
نقش‌آفرینی شاه در چینش کابینه‌ها: منازعه، توازن، تحمیل
این‌ دوره‌ به‌ دو بخش‌ پیش‌ و پس‌ از مرداد 1332ش تقسیم‌ می‌شود. چنین‌ به‌ نظر می‌‌رسد که‌ این‌ موضوع‌ در این‌ دو دوره‌ سرنوشت‌ متفاوتی‌ داشت‌ و شاه‌ در دوره‌ دوم‌ نقش‌ بلامنازعی‌ دراین‌‌باره‌ به‌دست‌ آورد و نفوذ و سلطه‌ خود را بسط‌ داد.
 
الف) از شهریور 1320 تا مرداد 1332
محمدرضا پهلوی‌ در سال‌ ١٣٢٠ش به‌ حکومت‌ رسید. او در متن‌ سوگندنامه‌ سلطنت‌ قسم‌ یاد کرد که‌ قانون‌ اساسی‌ مشروطیت‌ ایران‌ را نگهبان‌ باشد و بر طبق‌ آن‌ و قوانین‌ مقرر، سلطنت‌ کند. در‌ سال‌‌های ١٣٢٠ تا ١٣٣٢ش، کشمکش‌ میان‌ دربار و دیگر نهادهای قدرت‌ به‌‌خصوص‌ مجلس‌ وجود داشت‌. شاه‌، با ابزارهای گوناگون‌ می‌‌کوشید با مجلس‌ رقابت‌ کند، با این‌ هدف‌ که‌ نظارت‌ شاهانه‌ را بر قوه‌ مجریه‌ به‌ حداکثر برساند. این‌ تنش‌ تا قبل‌ از ترور محمدرضا پهلوی‌ و تجدید نظر در قانون‌ اساسی‌ به‌ سود مجلس‌ شورای ملی‌ بود، اما بین‌ سال‌های ١٣٢٧ تا ١٣٣٢ش برای مجلس‌ و دربار نوعی‌ توازن‌ فراهم‌ شد. متعاقب‌ ترور شاه‌ و بازگشت‌ او از لندن‌، با تشکیل‌ مجلس‌ مؤسسان‌ و تجدید نظر در قانون‌ اساسی‌ مشروطیت،‌ مجلس‌ سنا به‌وجود آمد و بدین‌‌ترتیب‌ این‌ مراکز قدرت‌، بیشتر درگیری‌های خود را به‌ کابینه‌ کشاندند که‌ نتیجه‌ آن‌ بی‌‌ثباتی‌ دائمی‌ این‌ نهاد بود. به گزارش منابع تاریخی، به‌طور میانگین‌ نخست‌‌وزیران‌ هشت‌ ماه‌ و کابینه‌‌ها کمتر از پنج‌ ماه‌ بر سر کار بودند.[3]
از مهم‌‌ترین‌ اهداف‌ شاه‌ در این‌ دوره‌ تسخیر کامل‌ قوه‌ مجریه‌ بود تا به‌‌واسطه‌
آن‌ هم‌ فرماندهی‌ کل‌ قوا را اعمال‌ نماید و هم‌ اهرم‌‌های قدرت‌ مجلس‌ از قبیل‌ سؤال‌‌های نمایندگان‌، استیضاح‌ دولت‌ و دادن‌ آرای مخالف‌ را تضعیف‌ کند. گرچه‌ نخست‌‌وزیرانی‌ چون‌ ساعد، بیات‌ و هژیر به‌‌منزله‌ مهره‌‌های اجرایی‌ دربار بودند و ترکیب کابینه‌ این اشخاص نیز با موافقت قبلی شاه، به مجلس معرفی می‌شد، ولی‌ محمدرضا پهلوی در مقابل‌ افرادی چون‌ قوام‌‌السلطنه‌، رزم‌‌آرا، مصدق و حتی فضل‌الله زاهدی‌ توانمندی مؤثری نداشت‌؛ برای مثال هنگامی که قوام در مرداد 1321ش از سوی شاه و با نظر موافق مجلس مأمور تشکیل کابینه شد، پذیرش نخست‌وزیری را به آزادی و اختیار در گزینش اعضای کابینه مشروط کرد.[4] همچنین، هنگامی‌که بار دیگر در بهمن 1324ش برای پست نخست‌وزیری انتخاب شد، پس‌ از بررسی، وزیران‌ خود را تعیین‌ و به‌ حضور شاه‌ معرفی‌ کرد[5] و پیشنهادهای متولیان‌ مجلس‌ را در انتخاب‌ وزیران‌ کابینه‌ نپذیرفت‌.[6]
 
در چنین شرایطی‌، تمایل‌ محمدرضا پهلوی بر این‌ بود که‌ نخست‌‌وزیران‌ توانا همچون قوام و مصدق را فلج‌ کند و از سال 1327ش به‌تدریج از توان‌ این‌ کار بهره‌مند شد؛ به‌طوری که حتی‌ قوام‌السلطنه‌ با همه‌ قدرت‌نمایی‌ خود در آخرین‌ دوره‌ نخست‌وزیری‌اش‌ مجبور شد اعضای کابینه‌ را با نظر شاه‌ تعیین‌ کند و همین‌ وزیران‌ بودند که‌ با استعفای دسته‌جمعی‌ خود موجبات‌ سقوط‌ کابینه‌ او را فراهم‌ کردند.[7] پس از آن نیز، با وقایع 28 مرداد 1332‌ش و عزل مصدق از نخست‌وزیری و سقوط کابینه وی حوادث به سمت تثبیت قدرت حاکمیت پیش رفت. در مجموع، ویژگی‌ اصلی‌ این‌ دوره‌ کاهش‌ و سپس‌ افزایش‌ قدرت‌ دربار، افزایش‌ و متعاقبا کاهش‌ قدرت‌ مجلس و بالاخره‌ کنترل‌ نسبی‌ دربار بر قوه‌ مجریه‌ بود که‌ البته‌ با کودتای 28 مرداد 1332ش قدرت‌ شاه‌ ترکیب‌ جدید به‌ خود گرفت‌.
 
محمدرضا پهلوی به اتفاق نخست‌وزیر، احمد قوام
محمدرضا پهلوی به اتفاق نخست‌وزیر، احمد قوام
شماره آرشیو: 1088-4ع
 
ب) از مرداد 1332 تا دی‌ماه 1357ش
از مرداد 1332ش تا پایان‌ دوره پهلوی دوم نخست‌وزیران‌ با فرمان‌ شاه‌ منصوب‌ می‌شدند. هرچند شکل قانونی حکومت مبتنی بر تفکیک قوای سه‌گانه بود، در عمل قانون اساسی به ابزاری در دست محمدرضا پهلوی تبدیل شد. نخست‌وزیران را انحصارا شاه برمی‌گزید؛ اکثر وزیران‌ کابینه‌ها منصوب‌ خود محمدرضا‌ بودند و مستقیما با او سروکار داشتند و مجلس به‌رغم حقوق و اختیارات مصرح در قانون اساسی، فقط کارکردی نمایشی داشت؛ بنابراین، نخست‌وزیر و کابینه به ابزاری برای اجرای تصمیمات شاه تبدیل شد. در این دوره، محمدرضا پهلوی تنها کسانی را به صدارت می‌گماشت که به شخص او وفادار بودند. حسین علاء یک درباری وفادار بود؛ اقبال مدیری پرکار، شریف‌امامی مهندسی کارمندمسلک و اسدالله علم دوست نزدیک و قدیمی شاه بود. منصور هم تکنوکراتی بلندپرواز بود و پس از مرگ او نیز هویدا سرکار آمد که کاردان اما بی‌جذبه بود.[8]
 
حسین علاء در حال ایراد سخن در برابر محمدرضا پهلوی
 حسین علاء در حال ایراد سخن در برابر محمدرضا پهلوی
 
افزون بر این، نخست‌وزیر در انتخاب‌ وزرا بسط‌ ید نداشت‌ و نمی‌توانست هر آن‌ کسی‌ را که‌ با برنامه‌های خود همراه‌ و سازگار می‌دید برگزیند و ناگزیر برخی‌ محدودیت‌ها بر انتخاب‌ او حاکم‌ بود‌؛ به طوری‌که پس‌ از کابینه‌ سپهبد زاهدی این‌ سنّت‌ پیدا شده‌ بود که‌ در انتخاب‌ وزرای سه‌گانه‌ جنگ، امور خارجه و کشور می‌‌بایست‌ توافقی‌ با شخص‌ اول‌ مملکت‌ انجام‌ شود؛ درحالی‌که‌ از متن‌ نوشته‌ قانون‌ اساسی‌ چنین‌ محدودیت‌هایی‌ به‌‌دست‌ نمی‌آید؛ برای مثال علی‌ امینی‌ در تشکیل‌ کابینه‌ قصد داشت‌ ناصر ذوالفقاری را برای تصدی پست‌ وزارت کشور انتخاب‌ کند، اما ازآنجاکه‌ به‌ حساسیت‌های شاه‌ واقف‌ بود ترجیح‌ داد که‌ عجالتا از معرفی‌ وی صرف‌نظر کند. امینی‌ متوجه این‌ نکته بود‌ که‌ نه‌ فقط‌ وزیر کشور، بلکه‌ وزرای امور خارجه‌ و جنگ‌ نیز توسط‌ شاه‌ برگزیده‌ می‌شوند. بر همین اساس، امینی‌ برای انتخاب‌ سه‌ وزیر فوق‌ رایزنی‌های سیاسی‌ را با شخص‌ اول‌ مملکت‌ انجام‌ داد و درباره آنان به‌ توافق‌ رسید.[9]  
 
علی امینی در کنار محمدرضا پهلوی در حاشیه یکی از بازدیدها (سال 1340)
علی امینی در کنار محمدرضا پهلوی در حاشیه یکی از بازدیدها (سال 1340)
 
تعبیر مجله‌ «سپید و سیاه»‌ از چنین‌ توافقی‌ میان‌ نخست‌وزیر و شاه‌ به‌ «آوانس» و امتیاز از دیدگاه‌ حقوق‌ اساسی‌ نانوشته‌، وجه‌ دیگری از روالی‌ است‌ که‌ به‌‌تدریج‌ و برخلاف‌ قانون‌ اساسی‌ مشروطه‌ پدیدار شده‌ بود؛ به‌ عبارت‌ دیگر نخست‌وزیر با محاسبه‌ مجموعه‌ مصالح‌، دادن چنین‌ امتیاز و «آوانسی» به‌ پادشاه‌ را کم‌ضررتر به‌ سیاست‌های خود می‌دانست‌ و در دایره‌ امکانات‌ عمل‌ می‌کرد‌ و با توجه‌ به‌ موازنه‌ نیروها ناگزیر بود‌ برای آنکه‌ دولت‌ در فضای تفاهم‌ و نه‌ تقابل‌ شروع‌ به‌ کار کند چنین‌ سنتی‌ را ادامه‌ دهد و بدان‌ اعتراض‌ نکند.
 
فرجام سخن
براساس دستاوردهای انقلاب مشروطه و قانون اساسی منتج از آن، پادشاهی مشروطه مبرا از مسئولیت می‌بود، اما پهلوی دوم بر خلاف جایگاه قانونی خود، در عرصه عمل، به‌ویژه در دو دهه پایانی حکومتش، به پادشاهی مطلق مبدل شد. شاه در کم‌رنگ کردن اصل تفکیک قوا، که در قانون اساسی مشروطه اعمال شده بود، کامیاب شد؛ پس به‌طور نسبی، در متمرکز ساختن قدرت از طریق اعمال کنترل بر نهاد نخست‌وزیری و مداخله‌ و مساهمه‌ در انتخاب‌ و انتصاب‌ رئیس‌الوزرا و ترکیب کابینه‌ها توفیق یافت. به‌ این‌ترتیب، شاه‌ اصول‌ قانون‌ اساسی‌ و سنن‌ پارلمانی را‌ به‌ طاق‌ نسیان‌ سپرد‌ و درست‌ معکوس‌ آنچه‌ قانون‌ اساسی‌ گفته‌ بود (شاه‌ مسئولیت‌ نداشت‌) وزرا مسئول‌ نبودند و شاه‌ مسئول‌ شده‌ بود.
 
 
پی‌نوشت‌ها:
 
[1]. سیدمصطفی‌ منصورالسلطنه‌ عدل‌، حقوق‌ اساســی‌ یعنــی‌ اصــول‌ مشــروطیت‌ دول‌، تهران‌، باقرزاده‌، 1327، ص 70.
[2]. فخرالدین‌ عظیمی، حاکمیت‌ ملی‌ و دشمنان‌ آن‌؛ پژوهشی‌ در کارنامه‌ مخالفان‌ بــومی‌ و بیگانه‌ مصدق‌، تهران‌، نگاره‌ آفتاب‌، 1383، ص 63.
[3]. منصوره اتحادیه (نظام مافی)، در دهلیزهای قدرت؛ زندگی‌نامه سیاسی حسین علاء، تهران، نشر تاریخ ایران، ۱۳۹۰، ص ۲۹۱.
[4]. باقر عاقلی‌، خاطرات‌ یک‌ نخست‌وزیر؛ احمد متین‌ دفتری، تهــران، انتشــارات‌ علمــی‌، 1370، ص 266.
[5]. همان‌جا.
[6]. احمد قوام‌السلطنه‌، خاطرات‌ سیاسی‌ قوام‌السلطنه‌، به‌ کوشش‌ غلامحسین‌ میرزا صالح‌، تهران، معین، 1392، ص 168.
[7]. محمود طلوعی‌، بازیگران‌ عصر پهلوی، ج 2، تهران‌، نشر علم‌، 1372، ص 674.
[8]. عباس میلانی، معمای هویدا، تهران، اختران، ۱۳۸۷، ص ۲۲۵.
[9]. ایرج امینی‌، بر بال‌ بحران‌ (زندگی‌ سیاسی‌ علی‌ امینی‌)، تهران، ماهی‌، 1388، صص 289-293.
 
https://iichs.ir/vdci3qar.t1awy2bcct.html
iichs.ir/vdci3qar.t1awy2bcct.html
نام شما
آدرس ايميل شما